Ha hagut de ser una contingència vital, una qüestió de vida i mort com la pandèmia del coronavirus, la que ens ha fet adonar-nos que havíem d’afrontar una situació que depassava les fronteres polítiques i administratives habituals i que obligava a un salt d’escala per coordinar respostes urgents i eficaces. Lluny de la quimera de l’autosuficiència hem pogut constatar que som cada vegada més interdependents.

De cop i volta, s’han tornat a posar en circulació els conceptes de cooperació i solidaritat. Amb presses els hi hem hagut de treure la pols acumulada en els frontispicis de les declaracions solemnes, per conjugar-los de nou i incorporar-los al discurs d’un nou sentit comú.

Però el problema és que quan hem volgut baixar aquestes grans paraules a la realitat de les polítiques concretes, ens hem adonat que o bé no disposàvem dels instruments adequats, o bé que els teníem i s’havien oxidat pel desús. De manera que ens trobem mal armats per fer front amb eficàcia a un problema que desborda els nostres petits marcs de referència.

Això succeeix a tots els nivells. De fa temps sabem que el fenomen de la globalització econòmica no ha anat acompanyat de la institucionalització necessària per poder-lo governar. I encara pitjor, en els últims temps s’ha accelerat la demolició de les institucions i regles multilaterals de les que disposàvem.

Lluny de la quimera de l’autosuficiència hem pogut constatar que som cada vegada més interdependents.

En el marc de la Unió Europea comprovem també que els avenços cap a una més estreta cooperació i solidaritat són cada cop més difícils, pendent com està sine die el salt definitiu a la unió política, a l’espera que es produeixi un moment hamiltonià que mai arriba (Anatole Kaletsky: «Europe’s Hamiltonian Moment» a Project Syndicate, 21-05-20).

El mateix podem dir si ens fixem amb el que està passant a Espanya. En teoria disposem d’un marc institucional idoni, un Estat compost, per aplicar polítiques públiques de forma coordinada, però la realitat de la gestió de l’emergència sanitària ens ha mostrat en directe les limitacions i deficiències del disseny de les nostres institucions i també ha despullat la cultura política subjacent.

PUBLICITAT

Com és ben sabut el Govern espanyol va optar per utilitzar l’instrument jurídic de l’estat d’alarma previst a la Constitució per gestionar la crisi sanitària i les seves derivades econòmiques i socials. Donada la nostra arquitectura constitucional i el repartiment competencial era obligada la coordinació entre el govern central i els governs autonòmics competents en matèria de salut pública.

Desconfiança recíproca

Les dificultats d’una gestió coordinada i eficaç d’una emergència de característiques i magnitud desconegudes eren del tot comprensibles: l’extrema urgència comportava necessàriament decisions improvisades i de resultats incerts. Però en aquest estat de necessitat també s’ha fet evident que no es disposava dels instruments de coordinació adequats i proporcionats, com documentava Pablo Linde en una crònica titulada «Els 17 sistemes sanitaris necessiten un mecanisme que els unifiqui» (El País, 17-05-20). Ni tampoc d’una cultura política regida pels principis de cooperació i lleialtat institucional.

Han sovintejat els episodis de desconfiança recíproca entre el Govern central i les autonomies: una certa confusió entre el comanament únic necessari i una intencionalitat centralitzadora, que «ha tret poder, però també responsabilitat als Governs autonòmics», en paraules de Víctor Lapuente («Desordeno y mando» a El País, 12-05-20); massa voluntat de distingir-se dels altres «per salvaguardar la referencialitat en el seu grup identitari sobre el que cadascú desplega la seva influència», com ha escrit Carolina Bescansa («La distinción» a El País, 9-05-20); i fins i tot, en alguns casos la mala voluntat d’aprofitar la situació crítica per lesionar l’adversari polític.

Amb el pas dels dies i amb l’experiència acumulada es va produir un gir, potser no tant en la pràctica política quotidiana, però si en el discurs polític governamental. I així va fer acte de presència un concepte nou: la cogovernança. Es volia donar a entendre que l’anomenada fase de desescalada seria acordada i codecidida entre el Govern central i les Comunitats Autònomes.

Més enllà dels resultats reals d’aquest gir, el que resulta sorprenent és com aquesta idea ha estat presentada i rebuda com una gran novetat. És un símptoma inequívoc d’una falla profunda en el nostre sistema autonòmic. Resulta que a aquestes alçades, amb més de 40 anys d’Estat autonòmic, ara es descobreix que un Estat compost com el nostre ha de funcionar amb l’articulació d’autogovern i cogovern, i que per fer-ho correctament necessita d’uns mecanismes ben engreixats per la lleialtat i la confiança.

Amb les especifitats pròpies de cada cas els Estats compostos del nostre entorn europeu han gestionat aquesta crisi amb fórmules de cooperació i diàleg entre el govern federal i els governs regionals. Com explica Serafín Pazos Vidal («Federalismo sanitario en tiempos de coronavirus» a Agenda Pública,14-04-20), a Bèlgica «mesures similars a les de l’estat d’alarma han estat acordades prèviament pel Govern federal i els cinc presidents regionals, que en conjunt constitueixen un comitè permanent de crisi…».

Que la cogovernança hagi estat presentada com una gran novetat és un símptoma d’una falla profunda en el nostre sistema autonòmic.

 A Alemanya «el combat contra el virus ha estat objecte d’un acord formal entre la Federació i els länder…»; a Àustria, s’han acordat les primeres mesures contra la covid-19 a la Conferència de Presidents. Són exemples de funcionament d’Estats federals amb mecanismes de cooperació consolidats i prou engreixats que s’han mostrat útils, tot i les fortes tensions polítiques.

Problema de disseny institucional

Les dificultats de coordinació viscudes a Espanya són reveladores d’una crisi de l’Estat autonòmic que ve de lluny. Segons José Tudela Aranda («Reflexiones territoriales (federales) alrededor de la crisis Covid-19» a Agenda Pública, 23-05-20) és una doble crisi: d’integració, com ha posat de manifest el desafiament de l’independentisme català; i de funcionalitat «per l’escassetat, si no directament inexistència, d’eficaços ressorts de coordinació entre l’Estat i les Comunitats Autònomes», entre altres motius.

Joan Romero aprofundeix en l’anàlisi sobre els dèficits de l’Estat autonòmic i, tot i reconèixer que hi ha un problema de disseny institucional, posar l’èmfasi en la cultura política:

«…quatre dèficits institucionals i de cultura política molt rellevants: en primer lloc, el fet que en vuit setmanes s’hagin produït més Conferències de Presidents que des de la creació d’aquesta figura fonamental en data tant tardana com injustificable (octubre de 2004), evidencia que no ha tingut el protagonisme degut per garantir una bona governança; en segon lloc, el seu funcionament, format i procés de presa de decisions està molt lluny del què caldria; en tercer lloc, ni tan sols en un moment en què les tensions entre nacionalismes han remès, almenys de forma temporal, ha servit per donar-li a la Conferència de Presidents la densitat i les capacitats de coordinació i cooperació que serien desitjables, i finalment, els efectes de la polarització extrema, tan acusada a Espanya, dificulten fins a l’inversemblant les possibilitats de teixir acords que en les actuals circumstàncies són urgents» ( «Gobernanza y “vieja normalidad” política en España» a eldiario.es, 9-05-20) 

Per a Javier Pérez Royo «la crisi de la covid-19 serà la prova de foc de l’Estat de les autonomies, que és el mateix que dir la prova de foc de la Constitució de 1978» («La prueba de fuego del Estado de las autonomías» a eldiario.es , 6-05-20), en tant que el manteniment i l’aprofundiment de la descentralització política és la prova del seu èxit o del seu fracàs.

Està per veure si d’aquest aprenentatge intensiu en aquest improvisat laboratori cooperatiu en pot sortir la regeneració d’aquest Estat autonòmic «amb fatiga de materials, però que conserva potencialitats de cogovernança», com afirma Jordi Amat («Laboratorio cooperativo» a El País, 12-05-20). Del que es tracta és de crear l’oportunitat d’avançar –modestament si es vol– cap a la solució de la crisi d’integració a partir de la millora funcional del sistema.