La crisi del coronavirus ha posat a prova la cultura federal d’Espanya amb un clar suspens per a totes les parts. Ni el Govern central ni les comunitats autònomes s’han guiat pels principis de cooperació i coordinació institucional propis d’una cultura política federalista. L’ús de la distribució de competències entre ens estatals i autonòmics s’ha emprat en moltes ocasions com a eina partidista i hi ha hagut diversos episodis de deslleialtat institucional en un context de gravetat on hauria hagut de prevaldre la resolució de la situació de crisi mèdica i social davant dels interessos particulars.

La covid-19 ha plantejat, en l’àmbit general, el tema de l’aplicació pràctica del federalisme: és necessària la centralització de competències en una situació crítica com la que hem viscut? Si fos així, es demostrarien els límits del principi de subsidiarietat en situacions d’emergència i, per tant, es deduiria que en moments en què es requereix una resposta especialment ràpida i eficaç, la descentralització és un entrebanc.

A Espanya, la Llei Orgànica dels estats d’alarma, excepció i setge estableix que, en casos de greu alteració que impedeixi mantenir la normalitat amb els poders ordinaris, és possible l’aplicació per part del govern central de diversos estats excepcionals com ho determina la Constitució i, en cas de crisi sanitària, es pot declarar l’estat d’alarma (arts. 1 i 4). L’autoritat competent durant l’estat d’alarma és el Govern de l’Estat, excepte si la situació afecta només una comunitat autònoma, cas en el qual ho podria ser per delegació la presidència autonòmica corresponent (art. 7).

El 14 de març es declarà aquest estat d’alarma on s’estipulava que el Govern central passava a ser l’autoritat competent i, sota la direcció del president, tenien competències en les seves àrees de responsabilitat els titulars dels Ministeris de Defensa, Interior, Transports i Sanitat.

 

Distribució competencial

Les últimes renovacions de l’estat d’alarma van donar lloc a negociacions centrades en gran part en la distribució competencial. En la darrera renovació, aprovada al Congrés el dia 3 de juny, es va acordar limitar al de Sanitat les competències extraordinàries que havien tingut diversos ministeris i treballar amb una major cogovernança, on les comunitats anirien recuperant capacitats de decisió.

Posteriorment, el desconfinament va generar una certa rivalitat entre comunitats autònomes amb relació a les diverses fases i força conflictes entre les autonomies i l’Estat. Potser el cas més clar va ser el de Madrid, però també hi va haver molts moments tensos amb Catalunya i algun amb València en relació amb la superació de la fase 0.

Des del mes de juliol els rebrots van tornar a despertar el debat a Catalunya, tant en el pla jurídic com el polític, sobre la capacitat i competències de la Generalitat per gestionar la situació sanitària. Ara veiem com la qüestió competencial torna a estar al centre del debat públic general. Segurament el tema més important que ha entrat en discussió és la proposta de Sánchez a les comunitats autònomes de la possibilitat que, si cal, demanin la declaració de l’estat d’alarma als respectius territoris i siguin els seus propis presidents qui en defensin la necessitat al Congrés dels Diputats. Més enllà del cas espanyol, és interessant veure quina ha estat l’experiència a països federals com Alemanya o els Estats Units, amb resultats molt diferents pel que fa a la gestió de la crisi fins al dia d’avui.

PUBLICITAT
CaixaForum + La plataforma gratuita de cultura y ciencia. Búscate una excusa.

Als Estats Units la polarització política atiada pel president està sent determinant en el tractament de la pandèmia. Les manifestacions contra les mesures de confinament o distanciament social aprovades pels governadors van ser habituals en alguns estats, com ho ha estat més tard l’oposició a l’ús de mascaretes, que s’han convertit en un element de reivindicació política per part d’alguns sectors republicans i favorables al president.

Tot i els poders especials en l’àmbit federal que té el president en cas d’emergència, els governadors tenen la competència per prendre mesures de seguretat i salut públiques en els seus estats. Però Trump ha decidit exercir, sobretot a través de les seves declaracions públiques, una forta pressió política als estats que estaven imposant normes de prevenció més estrictes.

 

Poders totals

A mitjan abril Donald Trump va iniciar una brutal confrontació amb els governadors demòcrates, alguns dels quals havien engegat una col·laboració entre ells per dissenyar plans conjunts de reobertura de l’activitat econòmica i social a les costes Est i Oest. Segurament el moment àlgid d’aquest enfrontament va ser quan el president va declarar en roda de premsa que tenia «poders totals» i diversos governadors van sortir immediatament a desmentir aquesta idea del tot contrària al marc constitucional federal dels Estats Units.

El desconfinament va generar rivalitat entre les autonomies i conflictes amb l’Estat.

Pocs dies després, la Casa Blanca va presentar la seva guia per a la reobertura del país sota el títol «Guidelines for Opening Up America Again», dissenyada per a ser implementada segons el criteri dels governadors de cada estat. La gestió de la reobertura s’havia convertit en el centre d’una disputa política entre el president republicà i els governadors demòcrates.

Les polítiques estatals als Estats Units han variat molt. El governador republicà de Texas, Gregg Abbott, va arribar a impedir que les autoritats locals imposessin l’ús de mascaretes i el dia 27 d’abril declarava l’inici de la primera fase de la reobertura. No obstant això, a finals de juny va començar a fer passes enrere reduint l’activitat de restauració i, a principis de juliol, va aprovar l’obligació de l’ús de mascaretes en els comtats amb més de 20 casos de covid-19. En les dues setmanes anteriors, els diagnòstics diaris havien passat de 2.400 a 8.000. Ara com ara, Texas ha tingut més de 623.000 casos positius (2,15 % de la població) i gairebé 12.500 defuncions.

A l’extrem contrari, el governador de l’estat de Nova York va ser un dels impulsors de l’aliança d’estats de la costa Est per dissenyar conjuntament la reobertura, i un dels primers a reaccionar públicament contra les declaracions del president que negaven els poders dels estats a decidir sobre aquest procés. Des de mitjan abril era obligatori l’ús de mascaretes quan no era possible la distància social. Algunes regions de l’estat van començar a passar a la fase 1 des del 15 de maig, però la ciutat no ho va fer fins al 8 de juny. La ciutat de Nova York, per ara, ha tingut uns 238.000 contagis (2,82 % de la població) i 23.700 defuncions.

Després d’un descens entre la primeria d’abril i la de juny, el nombre de nous casos de covid-19 als Estats Units va augmentar de forma preocupant fins a finals de juliol, mentre que la tendència de nous casos és a la baixa des de llavors. Tot i que, per descomptat, no es pot establir una causalitat en la manca de coordinació i cooperació entre estats i govern federal, de ben segur aquest no és un factor que ajudi a avançar cap a una gestió de la crisi eficient i clara per als ciutadans.

A Alemanya, els länder han tingut competències per prendre decisions sobre el tancament i l’obertura d’activitats als seus territoris, però s’ha intentat seguir una estratègia de coordinació entre els länder i el govern federal per anar arribant a acords sobre les mesures que es prenien. Inicialment la reacció va ser força coordinada i unitària, tot i que Baviera, la zona més afectada, va decidir avançar-se a la resta del territori i va confinar la població el 20 de març, un dia abans de la reunió de presidents dels estats federals on s’havia de tractar la qüestió i dos abans de la reunió dels presidents dels estats amb la cancellera sobre el mateix tema.

 

Mesures unilaterals

Han sortit a la llum desavinences relativament menors amb relació a les dels Estats Units i Espanya entre el Govern central i els governadors dels länder respecte a la recuperació de l’activitat econòmica i social. La situació va començar a ser més complicada quan se n’havia de gestionar la reobertura, a partir de finals d’abril i del mes de maig. Llavors sí que es va produir una certa competència entre länder pel relaxament de les mesures i la cancellera Merkel va cridar l’atenció sobre la necessitat de tenir cura en l’obertura pel risc que implicava la situació. En aquell moment es va anar trencant la coordinació amb què s’havien anat prenent les decisions i alguns länder van començar a prendre mesures unilaterals.

Als Estats Units, la gestió de la reobertura va ser al centre d’un enfrontament entre el president republicà i els governadors demòcrates.

El land amb més contagis és Renània del NordWestfàlia amb més de 58.000 casos (0,32 % de la població) i per sobre dels 1.800 morts i el segon, Baviera amb més de 56.600 positius i 2.600 morts. Amb tot, els percentatges més elevats del 0,43 % de contagis a Baviera i 0,37 % al seu estat veí de BadenWürttemberg queden molt lluny de la gravetat que ha adquirit la pandèmia a moltes zones d’Espanya o dels Estats Units. Aquesta menor incidència del virus no es pot explicar només per variables institucionals, però pot haver tingut influència en algunes reaccions dels líders polítics.

PUBLICITAT
Neix DFactory Barcelona, la fàbrica del futur. Barcelona Zona Franca

No sembla del tot clar que hi hagi una tendència dels governs no centrals a competir per l’obertura de les seves economies en tots els casos, sinó que tant en el cas d’Espanya com en el dels Estats Units i d’Alemanya veiem actituds diverses segons les autoritats i els contextos; per exemple, un factor de pressió per a la flexibilització de les mesures ha estat la importància del turisme per a algunes zones i la coincidència amb els mesos d’estiu.

 

Lleialtat institucional

Per poder treure conclusions de fons caldria fer una anàlisi molt més detallada de la qüestió i la comparativa hauria de comprendre altres casos. No obstant això, els elements comentats no apunten que la descentralització de competències sigui un impediment per a decisions efectives en moments de crisi com els que hem viscut. Els problemes més aviat semblen aflorar quan l’interès a construir relats i suports polítics passen davant de la resolució de la crisi amb eficàcia, tant si ens trobem en un sistema on les decisions més importants les han pres els ens territorials com si els poders públics estaven centralitzats.

Hauríem d’entendre quins són els elements que faciliten una relació entre governs federals i territorials de cooperació i complementarietat, ja que segurament molts factors històrics i institucionals expliquen en part realitats polítiques tan diferents: es podrien analitzar, entre d’altres factors, els orígens de la construcció institucional, la presència tradicional de representants territorials al govern central, o sistemes polítics parlamentaris que requereixen la construcció de coalicions.

No sembla que la descentralització de competències sigui un impediment per a decisions efectives en moments de crisi.

La realitat, més que demostrar els límits de la descentralització existents de manera universal, per exemple, en crisis sanitàries, sembla afirmar que els principis del federalisme són indispensables per a una política eficaç i eficient també en situacions límit: la subsidiarietat, per poder prendre decisions des d’un espai proper a la ciutadania, requereix coordinació, cooperació i lleialtat institucional entre totes les administracions. Segurament, el problema no ha estat, per tant, les limitacions institucionals sinó la manca d’una cultura federal.