A Itàlia, el traspàs de poders entre Governs té un ritual precís, si bé no escrit. El jurament i el brindis amb el Cap de l’Estat se celebren a la seva residència, el palau del Quirinal que fins al 1870 acollia els papes. Després, el nou president del Consell surt per primer cop en el seu automòbil oficial seguit de l’escorta i recorre el kilòmetre i mig cap al centre de Roma que el separa del palau Chigi, la seu del Govern.
Acollit en el pati per una guàrdia militar i una banda, surt de l’escalinata noble cap a la sala dels galions, vestigi de l’època en què el palau acollia el Ministeri de les Colònies. En aquesta sala, ornada amb baixos relleus estucats en blanc, terracota del segle XVIII i llums de Murano, s’hi desenvolupa una cerimònia altament simbòlica: el president del Consell sortint lliura al successor la campaneta que sona a l’inici de totes les reunions de Govern.
Un petit, però no només metafòric, senyal del traspàs de poders. Cadascun dels dos protagonistes es fa acompanyar pel seu principal col·laborador, bé com a subsecretari de la presidència del Consell, bé com a secretari general del palau Chigi.
El 13 de febrer de 2021 la cerimònia tradicional es va revestir d’una solemnitat particular. El president del Consell sortint, Giuseppe Conte, estava acompanyat pel seu secretari general Roberto Chieppa. El nou designat, Mario Draghi, pel seu subsecretari Roberto Garofoli. Dos personatges desconeguts per al gran públic. Mai vistos en les dotzenes de talk shows polítics que abarroten les programacions televisives. Però que, en canvi, són centrals en el mapa del poder italià.
Perquè tant Chieppa com Garofoli són jutges del Consell d’Estat, un òrgan que troba els seus orígens en la França revolucionària i que va ser instituït a Itàlia el 1831. En el panorama constitucional republicà representa un exemple d’un Janus bifront: per una banda és l’òrgan vèrtex de la magistratura administrativa que decideix els recursos dels ciutadans contra les resolucions del Govern i dels ens locals; per l’altra, és l’assessor jurídic del Govern. Aquesta doble cara ha estat objecte de crítiques d’estudiosos influents, segons els quals un òrgan no pot ser simultàniament jutge i consultor de qui ha de jutjar.
Canvien sovint els governs (66 en 73 anys, amb una durada mitjana de 14 mesos) però la majoria dels caps de gabinet es mantenen.
Però encara n’hi ha més. En un país on no hi ha institucions com la francesa ENA (Escola Nacional d’Administració), el Consell d’Estat és el principal planter dels alts funcionaris que tot ministre, immediatament després de ser designat, reclama per constituir el seu gabinet, és a dir, per a una funció de col·laboració directa.
Les figures clau d’un gabinet són tres: el cap de gabinet, el cap legislatiu i el secretari general. El primer manté les relacions amb els altres ministeris i amb la Presidència del Consell; el segon, amb el Parlament i les regions; el tercer organitza el personal del ministeri, estructurat en diverses direccions general segons les matèries de la seva competència. Cadascun dels tres té un adjunt, per evitar que la funció quedi al descobert durant l’absència del titular.
El rol principal és el del cap de gabinet. Quan va ser instituït, a finals del segle XIX, comptava amb una dotzena de persones sota les seves ordres. Avui han crescut: els gabinets dels ministeris més importants, com Educació o Economia en tenen més de 400.
En els anys 80, un dels instituts de recerca sociològica més reconeguts, Censis, va intentar definir el rol del cap de gabinet com «l’equilibri entre la participació en la formació de les decisions polítiques i la coordinació i la planificació de les activitats administratives».
Els caps de gabinet
En absència d’una descripció de funcions específica i d’uns límits precisos, el cap de gabinet anònim del qual he recollit les confessions en el llibre Jo sóc el poder (Feltrinelli, 2020) ho concreta així: «Tenim el poder de fer tot el que vulguem i el dret de no fer tot allò que no volem».
Cada ministre té una certa autonomia en l’elecció d’aquests col·laboradors més pròxims. Però en realitat, tot i el frenesí partidista dels polítics italians, aquesta selecció s’ha caracteritzat, amb el temps, per una certa estabilitat. Canvien sovint els governs (66 en 73 anys, amb una durada mitjana de 14 mesos) però la majoria dels caps de gabinet es mantenen en la seva posició.
Són quatre els caladors on es pesquen els caps de gabinet: el Consell d’Estat, el Tribunal de Comptes, l’Advocacia de l’Estat i els funcionaris parlamentaris.
Ni els trastorns polítics més estrepitosos en són una excepció. El 2011, una tercera part dels ministres de l’acabat de néixer Govern Berlusconi va confirmar els caps de gabinets de l’anterior Govern d’esquerres. Entre 1979 i 1995, els deu caps de gabinet més assidus van obtenir 89 nomenaments sobre 343, més del 25 per cent del total. Els deu caps de les oficines legislatives més assidus en van aconseguir 90, el 30 per cent. El rècord és d’Alfonso Maria Rossi Brigante, magistrat del Tribunal de Comptes, capaç de col·leccionar nomenaments en tretze ministeris.
PUBLICITAT
Això és perquè els ministres, al marge de la seva adscripció política, prefereixen generalment dependre d’una aposta segura i recorren a aquells que els admiradors defineixen com a grand commis i els detractors com a «superburòcrates».
En alguns ministeris la tradició és la d’escollir, per a la cúpula de les funcions de gabinet, dins l’àmbit dels mateixos cossos administratius que els estan subordinats: els militars al Ministeri de Defensa, els diplomàtics al d’Exteriors, el jutges al de Justícia i els prefectes al d’Interior.
En tots els altres ministeris, són quatre els caladors on es pesquen els caps de gabinet: el Consell d’Estat, el Tribunal de Comptes, l’Advocacia de l’Estat i els funcionaris parlamentaris. Després vénen, però en posicions marginals, els docents universitaris, que tendeixen a prestar una atenció limitada a la traducció a la pràctica dels seus coneixements tècnics.
L’Advocacia de l’Estat és un cos de juristes al servei de totes les administracions per representar-les processalment. Els funcionaris parlamentaris gaudeixen de l’estima dels polítics perquè els poden assistir en el seu treball legislatiu. El Tribunal de Comptes és un cos jurídic temut que controla la despesa pública i jutja els polítics i funcionaris públics en cas de malbaratament, i els condemna a rescabalar l’erari.
El Consell d’Estat està un grau per sobre de tots els altres. Les seves resolucions combinen una formidable cultura jurídica (les oposicions d’ingrés són implacablement selectives) amb un coneixement diabòlic dels mecanismes del funcionament concret de la màquina administrativa. A més, és opinió compartida dels ministres, que la seva doble cara (consultors i jutges del Govern) és una garantia: lleis i decrets que contribueixen a elaborar i a redactar com a caps de gabinet difícilment seran anul·lats pels seus col·legues que segueixen com a jutges del tribunal del Consell d’Estat.
Matteo Renzi, que va arribar a president del Consell el 2014 després d’una carrera precoç sense haver estat mai parlamentari (només tenia 39 anys i era alcalde de Florència), els tenia en el seu punt de mira. Els considerava la biga mestra d’un poder romà disposat a tot per frenar-lo.
Jurista auster i inescrutable
Per tant, en el moment de la formació del seu Govern va imposar als ministres, en una directiva sense precedents, l’exigència del seu plàcet preventiu sobre l’elecció dels caps de gabinet. I no va amagar la seva irritació en la confrontació amb el ministre d’Economia, Pier Carlo Padoan, que sense demanar permís havia designat Roberto Garofoli, el qual, a més de ser ell mateix un jutge del Consell d’Estat, tenia l’agreujant d’haver estat, anteriorment, col·laborador de Massimo d’Alema, un dels principals adversaris de Renzi.
Garofoli, un jurista auster i inescrutable, considerat un enfant prodige per la seva carrera, es va revelar un cap de gabinet tan eficient que després de les eleccions del 2018, en el moment de l’assentament del Govern «populista» format pel Moviment 5 Estrelles i la Lega, va ser confirmat en les seves responsabilitats.
El ministre d’Economia, Giovanni Tria, un economista no inscrit en cap dels dos partits, el considerava un element de continuïtat en les relacions amb les institucions internacionals i una garantia per als mercats financers, que periòdicament entraven en turbulència per la gestió imprudent del pressupost públic italià.
El 2011, una tercera part dels ministres del nou govern Berlusconi va confirmar els caps de gabinet de l’anterior govern d’esquerres.
Tria ho havia vist clar. Garofoli li va fer d’escut durant sis mesos, rebutjant l’assalt dels altres ministres que intentaven aprovar programes de despesa pública que superaven els límits imposats per la Comissió Europea. Però la sobreexposició del seu rol va acabar tenint conseqüències. En paral·lel amb els atacs del president americà Donald Trump al deep State, també a Itàlia el paper dels caps de gabinet no legitimats democràticament va ser sotmès a discussió pública. No havia passat mai.
El 22 de setembre del 2018, mentre s’estava redactant la llei de Pressupostos, Rocco Casalino, portaveu del president del Consell, Giuseppe Conte, va fer circular un missatge àudio, amanit amb insults i amenaces, en on deia: «Si no s’alliberen els diners per a la renda bàsica de ciutadania, dedicarem tot 2019 a fer fora una marea de gent del Ministeri d’Economia». L’objectiu era justament Garofoli.
L’oposició va exigir la dimissió del portaveu, però Conte el va defensar. Tres mesos més tard, l’endemà de l’aprovació definitiva de la llei de Pressupostos a la que s’havia estat dedicant, va ser Garofoli qui va presentar la dimissió. Presentant-se al tradicional brindis de Nadal a la seu del Consell d’Estat, un meravellós palau del segle XVI que acull una obra mestra de Borromini, la cèlebre Falsa perspectiva, Garofoli diu als seus vells col·legues: «Ara em sento a casa».
L’expulsió de Garofoli no interromp la relació entre el Govern i el Consell d’Estat. Altres jutges continuaran «en comissió de servei» en el Govern. Roberto Chieppa com a secretari general del palau Chigi, braç dret del president del Consell, Conte. Ermanno de Francisco com a cap del departament legislatiu del palau Chigi. I Luigi Carbone, successor de Garofoli com a cap de gabinet del Ministeri d’Economia.
Draghi reclama Garofoli
La tradició, no interrompuda en el subsegüent canvi de Govern de l’estiu del 2019, ha estat sublimada el 2021 en la cerimònia de la campaneta en el naixement del Govern presidit per Mario Draghi, el qual té, d’altra banda, una formació ministerial. Abans de convertir-se en banquer central, a Itàlia i a Europa, va ser durant la dècada dels 90 director general del Ministeri d’Economia, on va gestionar de primera mà amb els gabinets dels ministres l’ingrés a l’Eurozona i un gegantí programa de privatitzacions.
El primer moviment de Draghi ha estat el de reclamar Garofoli, elevant-lo a la posició, encara més estratègica i prestigiosa de subsecretari sota la seva dependència directa. El segon ha estat el de confirmar Chieppa i de Francisco en els seus rols al Palau Chigi. El tercer, d’acord amb el ministre d’Economia, Daniele Franco, amic de Garofoli (els dos havien treballat junts precisament en el convuls període del Govern M5S-Lega), va ser el de designar com a cap de gabinet del principal ministeri un altre conseller d’Estat, Giuseppe Chinè.
Un Govern nascut «sense fórmula política» i amb una àmplia majoria parlamentària (dels socialdemòcrates als sobiranistes) no tenia alternativa a dependre sòlidament del planter dels alts funcionaris. És el marc que fa que aquest compromís tingui unes característiques inèdites. Un poder bàsicament conservador haurà d’ocupar la primera línia en una fase d’emergència i en una perspectiva de reconstrucció que requereix innovacions radicals i ràpides en els terrenys social, econòmic i institucional.
I custodi silenti del fragile potere italiano
In Italia il passaggio di consegne tra governi ha una precisa ritualità, sebbene non scritta. Il giuramento e il brindisi con il capo dello Stato si svolgono nella sua residenza, il palazzo del Quirinale che fino al 1870 ospitava i papi. Poi il nuovo presidente del Consiglio sale per la prima volta sull’auto di servizio seguito dalla scorta e percorre il chilometro e mezzo nel centro di Roma che lo separa da Palazzo Chigi, sede del governo.
Accolto nel cortile dal picchetto militare e dalla banda, sale dallo scalone d’onore fino alla sala dei galeoni, retaggio dell’epoca in cui il palazzo ospitava il ministero delle Colonie. In questa sala ornata di bassorilievi in stucco bianco, terrecotte settecentesche e lampadari di Murano si svolge una cerimonia altamente simbolica: il presidente del Consiglio uscente consegna al successore la campanella che si suona all’inizio di ogni riunione del governo.
Un piccolo, non solo metaforico, segno del passaggio di potere. Ciascuno dei due protagonisti si fa affiancare dal suo principale collaboratore, inquadrato come sottosegretario alla presidenza del Consiglio o segretario generale di Palazzo Chigi.
Il 13 febbraio 2021 la consueta cerimonia ha rivestito una particolare solennità. Il presidente del Consiglio uscente, Giuseppe Conte, era affiancato dal suo segretario generale Roberto Chieppa. Il subentrante, Mario Draghi, dal suo sottosegretario Roberto Garofoli. Due personaggi sconosciuti al grande pubblico. Mai visti nelle decine di talk show politici che affollano i palinsesti televisivi. Epppure centrali nella mappa del potere italiano.
Sia Chieppa che Garofoli sono giudici del Consiglio di Stato, un organo che affonda le sue origini nella Francia rivoluzionaria e fu istituito in Italia nel 1831. Nel panorama costituzionale repubblicano, rappresenta un esempio di Giano bifronte: da una parte è l’organo di vertice della magistratura amministrativa che decide sui ricorsi dei cittadini contro i provvedimenti del governo e degli enti locali; dall’altra è consulente giuridico del governo. Questo doppio volto è stato oggetto di critiche da parte di autorevoli studiosi, secondo cui un organo non può essere contemporaneamente giudice e consulente di chi deve giudicare.
Ma c’è di più. In un paese privo di istituti come la francese Ena (École Nationale d’Administration), il Consiglio di Stato è la principale fucina dei grand commis che ogni ministro chiama subito dopo la nomina per costituire il suo gabinetto, ovvero l’ufficio di diretta collaborazione.
PUBLICITAT
Le figure chiave di un gabinetto ministeriale sono tre: capo di gabinetto, capo legislativo e segretario generale. Il primo tiene i rapporti con gli altri ministeri e la presidenza del Consiglio; il secondo con il Parlamento e le Regioni; il terzo organizza il personale del ministero, strutturato in diverse direzioni generali secondo le materie di competenza. Ciascuno dei tre ha un vice, per evitare che la funzione sia scoperta quando il titolare è assente.
Il ruolo principale è quello del capo di gabinetto. Quando fu istituito, alla fine del XIX secolo, contava una dozzina di persone alle sue dipendenze. Oggi sono cresciute: i ministeri più importanti, come Istruzione ed Economia, ne hanno oltre 400.
Negli Anni 80 uno dei più autorevoli istituti di ricerca sociologica, il Censis, tentò di definire il ruolo dei capi di gabinetto come “l’equilibrio tra la partecipazione alla formazione delle decisioni politiche e il coordinamento e la pianificazione delle attività amministrative”.
In assenza di un mansionario specifico e di limiti precisi, l’anonimo capo di gabinetto di cui ho raccolto le confessioni nel volume “Io sono il potere” (Feltrinelli, 2020), traduce così: “Abbiamo il potere di fare tutto quello che vogliamo e il diritto di non fare tutto quello che non vogliamo”.
Ogni ministro ha una certa autonomia nella scelta di questi stretti collaboratori. Eppure, a dispetto della frenesia partigiana dei politici italiani, tale scelta è caratterizzata, nel tempo, da una certa stabilità. Cambiano spesso i governi (66 in 73 anni, durata media 14 mesi), ma i capi di gabinetto restano, per lo più, gli stessi.
Nemmeno i rivolgimenti politici più fragorosi fanno eccezione. Nel 2001, un terzo dei ministri del neonato governo Berlusconi confermò i capi di gabinetto del precedente governo di sinistra. Tra il 1979 e il 1995 i dieci capi di gabinetto più assidui hanno ottenuto 89 incarichi su 343, oltre il 25 per cento del totale. I dieci capi degli uffici legislativi più assidui 99 incarichi, il 30 per cento. Il record è di Alfonso Maria Rossi Brigante, magistrato della Corte dei Conti, capace di collezionare incarichi in tredici ministeri.
Ciò perché i ministri, a prescindere dall’appartenenza politica, preferiscono generalmente affidarsi “all’usato sicuro”, rivolgendosi a quelli che gli ammiratori definiscono “grand commis” e i detrattori “superburocrati”.
In alcuni ministeri c’è la tradizione di scegliere i vertici degli uffici di gabinetto nell’ambito degli stessi corpi amministrativi subordinati: i militari nel ministero della Difesa, i diplomatici in quello degli Esteri, i magistrati in quello della Giustizia, i prefetti in quello dell’Interno.
In tutti gli altri ministeri, sono quattro i bacini principali da cui si pescano i capi di gabinetto: Consiglio di Stato, Corte dei Conti, Avvocatura dello Stato, funzionari parlamentari. Ci sono poi, ma in posizione marginale, i docenti universitari, che pagano una scarsa attitudine alla traduzione in pratica delle loro conoscenze tecniche.
L’Avvocatura dello Stato è un corpo di giuristi al servizio di tutte le pubbliche amministrazioni per la rappresentanza processuale. I funzionari parlamentari sono apprezzati dai politici perché li assistono nel lavoro sulle leggi. La Corte dei Conti è un temuto corpo giudiziario che controlla la spesa pubblica e giudica politici e funzionari pubblici in caso di spreco, condannandoli a risarcire la collettività.
Il Consiglio di Stato è un gradino sopra tutti. I suoi giudici, infatti, uniscono una formidabile cultura giuridica (il concorso per l’accesso è spietatamente selettivo) a una diabolica conoscenza dei meccanismi di concreto funzionamento della macchina amministrativa. Inoltre, nella comune opinione dei ministri, il loro doppio volto (consulenti e giudici del governo) è una garanzia: leggi e decreti che contribuiscono a elaborare e scrivere come capi di gabinetto difficilmente vengono annullati dai colleghi giudici rimasti nei tribunali del Consiglio di Stato.
Matteo Renzi, diventato presidente del Consiglio nel 2014 dopo una precoce carriera senza mai essere stato parlamentare (aveva appena compiuto 39 anni ed era sindaco di Firenze), li aveva messi nel mirino. Li riteneva l’architrave di un potere romano disposto a tutto per ostacolarlo.
Pertanto nel momento della formazione del suo governo impose ai ministri, con una direttiva senza precedenti, il suo placet preventivo sulla scelta dei capi di gabinetto. E non nascose la sua irritazione nei confronti del ministro dell’Economia, Pier Carlo Padoan, che senza chiedere il suo permesso aveva designato Roberto Garofoli. Il quale, oltre a essere proprio un giudice del Consiglio di Stato, aveva l’aggravante di essere stato, precedentemente, collaboratore di Massimo D’Alema, uno dei principali avversari di Renzi.
Garofoli, un austero e imperscrutabile giurista considerato un enfant prodige per la sua carriera, si rivelò un capo di gabinetto così efficiente che dopo le elezioni del 2018, al momento dell’insediamento del governo “populista” formato da Movimento 5 Stelle e Lega, fu confermato nel suo ruolo.
Il ministro dell’Economia, Giovanni Tria, un economista non iscritto ai partiti, lo considerava un elemento di continuità nei rapporti con le istituzioni internazionali e di garanzia per i mercati finanziari, periodicamente turbolenti per la gestione imprudente del bilancio pubblico italiano.
Tria aveva visto lungo. Garofoli gli fece da scudo per sei mesi, respingendo gli assalti degli altri ministri che intendevano approvare programmi di spesa pubblica al di fuori dei limiti imposti dalla Commissione europea. Ma la sovraesposizione del suo ruolo non rimase senza conseguenze. In parallelo con gli attacchi del presidente americano Donald Trump al “deep State”, anche in Italia il ruolo dei capi di gabinetto privi di legittimazione democratica venne pubblicamente messo in discussione. Non era mai accaduto prima.
Il 22 settembre 2018, mentre si redigeva la legge di bilancio, Rocco Casalino, portavoce del presidente del Consiglio Giuseppe Conte, fece circolare un suo messaggio audio, colorito di insulti e minacce, in cui diceva: “Se non dovessero uscire i soldi per il reddito di cittadinanza, tutto il 2019 sarà dedicato a far fuori una marea di gente del ministero dell’Economia”.
L’obiettivo era proprio Garofoli.
L’opposizione chiese le dimissioni del portavoce, ma Conte lo difese. Tre mesi dopo, all’indomani dell’approvazione definitiva della legge di bilancio a cui si era dedicato, fu Garofoli a rassegnare le dimissioni. Presentandosi al tradizionale brindisi di Natale nella sede del Consiglio di Stato, un meraviglioso palazzo del XVI secolo che ospita un capolavoro di Borromini, la celebre “falsa prospettiva”, Garofoli disse ai vecchi colleghi: “Ora mi sento a casa”.
La cacciata di Garofoli non interruppe il rapporto tra il governo e il Consiglio di Stato. Altri giudici rimasero “in distacco” nel governo. Roberto Chieppa come segretario generale di Palazzo Chigi, braccio destro del presidente del Consiglio Conte. Ermanno de Francisco come capo del Dipartimento legislativo di Palazzo Chigi. E Luigi Carbone, successore di Garofoli come capo di gabinetto del ministero dell’Economia.
La tradizione, non interrotta nel successivo cambio di governo dell’estate 2019, è stata sublimata nel 2021 dalla cerimonia della campanella alla nascita del governo presieduto da Mario Draghi. Il quale ha peraltro una formazione ministeriale. Prima di diventare banchiere centrale, in Italia e in Europa, per tutti gli Anni 90 era stato direttore generale del ministero dell’Economia, gestendo in prima persona con i gabinetti dei ministri l’ingresso dell’Italia nell’Eurozona e un gigantesco programma di privatizzazioni.
La prima mossa di Draghi è stata richiamare Garofoli, elevandolo al ruolo, ancor più strategico e prestigioso, di sottosegretario alle sue dirette dipendenze. La seconda è stata confermare Chieppa e de Francisco nei ruoli chiave a Palazzo Chigi. La terza, d’intesa con il ministro dell’Economia Daniele Franco, amico di Garofoli (i due avevano lavorato insieme proprio nel convulso periodo del governo M5S-Lega), è stata designare come capo di gabinetto del principale ministero un altro consigliere di Stato, Giuseppe Chinè.
Un governo nato “senza formula politica” e con un’ampia maggioranza parlamentare (dai socialdemocratici ai sovranisti) non poteva che affidarsi massicciamente alla “cantera” dei grand commis. È il contesto a rendere inediti i caratteri di questo coinvolgimento. Un potere generalmente conservatore viene chiamato in prima linea in una fase di emergenza e in una prospettiva di ricostruzione che necessità di radicali e rapide innovazioni in campo sociale, economico e istituzionale.
