A Itàlia, el traspàs de poders entre Governs té un ritual precís, si bé no escrit. El jurament i el brindis amb el Cap de l’Estat se celebren a la seva residència, el palau del Quirinal que fins al 1870 acollia els papes. Després, el nou president del Consell surt per primer cop en el seu automòbil oficial seguit de l’escorta i recorre el kilòmetre i mig cap al centre de Roma que el separa del palau Chigi, la seu del Govern.

Acollit en el pati per una guàrdia militar i una banda, surt de l’escalinata noble cap a la sala dels galions, vestigi de l’època en què el palau acollia el Ministeri de les Colònies. En aquesta sala, ornada amb baixos relleus estucats en blanc, terracota del segle XVIII i llums de Murano, s’hi desenvolupa una cerimònia altament simbòlica: el president del Consell sortint lliura al successor la campaneta que sona a l’inici de totes les reunions de Govern.

Un petit, però no només metafòric, senyal del traspàs de poders. Cadascun dels dos protagonistes es fa acompanyar pel seu principal col·laborador, bé com a subsecretari de la presidència del Consell, bé com a secretari general del palau Chigi.

El 13 de febrer de 2021 la cerimònia tradicional es va revestir d’una solemnitat particular. El president del Consell sortint, Giuseppe Conte, estava acompanyat pel seu secretari general Roberto Chieppa. El nou designat, Mario Draghi, pel seu subsecretari Roberto Garofoli. Dos personatges desconeguts per al gran públic. Mai vistos en les dotzenes de talk shows polítics que abarroten les programacions televisives. Però que, en canvi, són centrals en el mapa del poder italià.

Perquè tant Chieppa com Garofoli són jutges del Consell d’Estat, un òrgan que troba els seus orígens en la França revolucionària i que va ser instituït a Itàlia el 1831. En el panorama constitucional republicà representa un exemple d’un Janus bifront: per una banda és l’òrgan vèrtex de la magistratura administrativa que decideix els recursos dels ciutadans contra les resolucions del Govern i dels ens locals; per l’altra, és l’assessor jurídic del Govern. Aquesta doble cara ha estat objecte de crítiques d’estudiosos influents, segons els quals un òrgan no pot ser simultàniament jutge i consultor de qui ha de jutjar.

Canvien sovint els governs (66 en 73 anys, amb una durada mitjana de 14 mesos) però la majoria dels caps de gabinet es mantenen.

Però encara n’hi ha més. En un país on no hi ha institucions com la francesa ENA (Escola Nacional d’Administració), el Consell d’Estat és el principal planter dels alts funcionaris que tot ministre, immediatament després de ser designat, reclama per constituir el seu gabinet, és a dir, per a una funció de col·laboració directa.

Les figures clau d’un gabinet són tres: el cap de gabinet, el cap legislatiu i el secretari general. El primer manté les relacions amb els altres ministeris i amb la Presidència del Consell; el segon, amb el Parlament i les regions; el tercer organitza el personal del ministeri, estructurat en diverses direccions general segons les matèries de la seva competència. Cadascun dels tres té un adjunt, per evitar que la funció quedi al descobert durant l’absència del titular.

El rol principal és el del cap de gabinet. Quan va ser instituït, a finals del segle XIX, comptava amb una dotzena de persones sota les seves ordres. Avui han crescut: els gabinets dels ministeris més importants, com Educació o Economia en tenen més de 400.

En els anys 80, un dels instituts de recerca sociològica més reconeguts, Censis, va intentar definir el rol del cap de gabinet com «l’equilibri entre la participació en la formació de les decisions polítiques i la coordinació i la planificació de les activitats administratives».

 

Els caps de gabinet

En absència d’una descripció de funcions específica i d’uns límits precisos, el cap de gabinet anònim del qual he recollit les confessions en el llibre Jo sóc el poder (Feltrinelli, 2020) ho concreta així: «Tenim el poder de fer tot el que vulguem i el dret de no fer tot allò que no volem».

Cada ministre té una certa autonomia en l’elecció d’aquests col·laboradors més pròxims. Però en realitat, tot i el frenesí partidista dels polítics italians, aquesta selecció s’ha caracteritzat, amb el temps, per una certa estabilitat. Canvien sovint els governs (66 en 73 anys, amb una durada mitjana de 14 mesos) però la majoria dels caps de gabinet es mantenen en la seva posició.

Són quatre els caladors on es pesquen els caps de gabinet: el Consell d’Estat, el Tribunal de Comptes, l’Advocacia de l’Estat i els funcionaris parlamentaris.

Ni els trastorns polítics més estrepitosos en són una excepció. El 2011, una tercera part dels ministres de l’acabat de néixer Govern Berlusconi va confirmar els caps de gabinets de l’anterior Govern d’esquerres. Entre 1979 i 1995, els deu caps de gabinet més assidus van obtenir 89 nomenaments sobre 343, més del 25 per cent del total. Els deu caps de les oficines legislatives més assidus en van aconseguir 90, el 30 per cent. El rècord és d’Alfonso Maria Rossi Brigante, magistrat del Tribunal de Comptes, capaç de col·leccionar nomenaments en tretze ministeris.

Això és perquè els ministres, al marge de la seva adscripció política, prefereixen generalment dependre d’una aposta segura i recorren a aquells que els admiradors defineixen com a grand commis i els detractors com a «superburòcrates».

En alguns ministeris la tradició és la d’escollir, per a la cúpula de les funcions de gabinet, dins l’àmbit dels mateixos cossos administratius que els estan subordinats: els militars al Ministeri de Defensa, els diplomàtics al d’Exteriors, el jutges al de Justícia i els prefectes al d’Interior.

En tots els altres ministeris, són quatre els caladors on es pesquen els caps de gabinet: el Consell d’Estat, el Tribunal de Comptes, l’Advocacia de l’Estat i els funcionaris parlamentaris. Després vénen, però en posicions marginals, els docents universitaris, que tendeixen a prestar una atenció limitada a la traducció a la pràctica dels seus coneixements tècnics.

L’Advocacia de l’Estat és un cos de juristes al servei de totes les administracions per representar-les processalment. Els funcionaris parlamentaris gaudeixen de l’estima dels polítics perquè els poden assistir en el seu treball legislatiu. El Tribunal de Comptes és un cos jurídic temut que controla la despesa pública i jutja els polítics i funcionaris públics en cas de malbaratament, i els condemna a rescabalar l’erari.

El Consell d’Estat està un grau per sobre de tots els altres. Les seves resolucions combinen una formidable cultura jurídica (les oposicions d’ingrés són implacablement selectives) amb un coneixement diabòlic dels mecanismes del funcionament concret de la màquina administrativa. A més, és opinió compartida dels ministres, que la seva doble cara (consultors i jutges del Govern) és una garantia: lleis i decrets que contribueixen a elaborar i a redactar com a caps de gabinet difícilment seran anul·lats pels seus col·legues que segueixen com a jutges del tribunal del Consell d’Estat.

Matteo Renzi,