El Parlament de Cataluña está avanzando en la tramitación del Projecte de Llei de la Ciència que se inició en septiembre de 2021 por el trámite de urgencia. En el Congreso de los Diputados del Parlamento Español se aprobó el Proyecto de Ley de Modificación de la Ley de la Ciencia del año 2011. Por sorpresa, fue modificado en el Senado y probablemente el Congreso de los Diputados lo aprobará. Tanto el Parlament de Cataluña como el Congreso de los Diputados están discutiendo la legislación sobre los sistemas de investigación de Cataluña y España. En los dos textos hay propuestas interesantes, pero no deja de quedar la sensación de que se está perdiendo una oportunidad para organizar la investigación científica en nuestro país de un modo eficiente y coordinado.

La ley que se está debatiendo en el Parlament de Cataluña contiene un largo preámbulo en el que se hace un recorrido histórico lleno de buena voluntad por las relaciones de los catalanes con la ciencia, que han sido con frecuencia muy limitadas. Se puede suponer que la ley incorpora normas que permitan que la situación mejore, pero no será fácil y harán falta reformas e inversiones. Uno de los objetivos del texto es ordenar el sistema que se ha ido creando en los últimos años y reforzar algunas de las acciones, sobre todo de personal y de gestión de centros que han demostrado funcionar de modo correcto.

Repite una ilusión que está presente en la investigación catalana desde los inicios del gobierno de la Generalitat, que es la creación de una Comissió Interdepartamental de Ciència i Innovació, que es la continuación de la CIRIT creada en 1980 para coordinar las acciones de los diferentes Departamentos, una de las primeras actividades en investigación del gobierno de la Generalitat, pero que no llegó nunca a conseguirlo. Desde aquel entonces hay una tensión entre las competencias sobre investigación que tienen el gobierno de la Generalitat y el del Estado y que dio lugar a la sentencia del Tribunal Constitucional de 1992, según la cual cada una de las dos administraciones tiene competencias en el tema, un hecho que ha sido llamado «competencias concurrentes».

El Estado aprobó en 1986 una Ley para el Fomento y la Coordinación de la Investigación que fue la norma esencial del Estado para la gestión de la ciencia desde aquel momento. Fue un paso adelante importante, en especial porque creaba un Plan Nacional con un presupuesto que doblaba la dotación económica del Estado para la investigación. Esta ley se cumplió parcialmente y con el tiempo se vio la necesidad de renovarla, cosa que se hizo en 2011 con una nueva ley que fue aprobada prácticamente por unanimidad. Lo cierto es que cuando el PP llegó al gobierno, la ley se aplicó parcialmente. Un ejemplo destacado es el de la creación de una Agencia (la Agencia Estatal de Investigación, AEI) que se acabó aprobando en 2014 aunque con importantes limitaciones.

En la mayoría de países europeos (Alemania, Portugal, Francia e incluso en la Unión Europea), la gestión de la investigación ha sido encomendada a Agencias o Fundaciones. La Ley sobre el Régimen Jurídico del Sector Público de 2015 elimina las agencias. Esto afectó también al organismo de investigación más importante del Estado, el CSIC, que había sido declarado Agencia Estatal por una ley del año 2006.

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Contratación indefinida de investigadores

El Parlamento español acabará aprobando una modificación de la Ley del 2011. Después también de un largo preámbulo de once páginas, le ley trata sobre todo del régimen de contratación bajo la presión del personal becario y contratado, que se ha convertido en una parte clave del sistema científico español. Una característica de esta modificación es que crea un sistema para contratar indefinidamente al personal de investigación. Lo cual no obsta para que se mantenga al personal funcionario, dando lugar a una dualidad que puede crear tensiones en el futuro si el sistema se acaba aplicando. El estatus de funcionario de los investigadores (y de los profesores universitarios) ha sido defendido por aquellos que lo consideran una garantía contra las interferencias políticas, pero crea una gran rigidez en su gestión y un buen número de contradicciones.

En este momento, la Agencia Estatal de Investigación (AEI) es una fuente esencial de financiación de los grupos de investigación, incluidos los catalanes.

Por ejemplo, el Estado no garantiza que se den a los funcionarios del sistema de investigación los medios para llevar a cabo su función. Parece difícil imaginar que funcionarios de prisiones o bomberos hayan de buscarse en concursos públicos los medios para hacer su trabajo. Pues eso es lo que sucede con los investigadores que tienen que buscarse los recursos para trabajar en convocatorias competitivas. Cuando solo se aprueba un porcentaje de las peticiones de fondos de investigación, no hay manera de exigir a los funcionarios que hagan su trabajo. La nueva ley hace algunos ajustes en el sistema de oposiciones, pero mantiene los rasgos esenciales. En el sistema catalán se ha avanzado en la contratación de investigadores, pero representan un porcentaje limitado del personal de investigación.

 

Un paso atrás

La ley catalana trata de blindar aquellos elementos del sistema que se han desarrollado durante los últimos años y que han demostrado funcionar aunque sea de manera parcial, como lo son el programa de contratación ICREA y el conjunto de centros CERCA, que tienen una gestión autónoma. Pero todo este sistema depende de la financiación que los grupos de investigación han de ir a buscar principalmente al Estado, a Europa y a empresas. Este es un tema que Ley catalana no plantea y que Ley del Estado deja en el aire. En este momento, el AEI es una fuente esencial de financiación de los grupos de investigación, incluidos los catalanes, y se encuentra en una situación compleja porque la ley de 2015 ha anulado la existencia de agencias y su gestión es como la de cualquier negociado ministerial. Buscar soluciones para una gestión de los fondos públicos adaptada a las necesidades de la investigación es crucial y así se ha hecho en otros países. En España se ha dado un paso atrás y no parece que se quiera corregir.

Lo mismo sucede con la gestión de los centros de investigación del Estado. En este caso está centrada esencialmente en el Consejo Superior de Investigaciones Científicas (CSIC). Últimamente se han integrado en ella otros organismos de investigación del Estado sin modificar los mecanismos de gestión interna, que se ha vuelto todavía más compleja. El presupuesto del ministerio de Ciencia e Innovación tiene dos grandes partidas con cantidades similares: 1.400 millones para el AEI y 1.100 millones para el CSIC. Las dos instituciones tienen graves problemas de gestión y no está prevista ninguna acción en la nueva reforma legal. La pregunta sería por qué no se hace nada cuando la necesidad de reformas profundas ha sido repetida una y otra vez.

Posiblemente las dificultades aparecen cuando algunos, sobre todo los que creen ser los guardianes de las estructuras del Estado, consideran que la financiación pública de la investigación por parte del Estado se debe hacer en el marco de las normas administrativas existentes, como cualquier otro gasto. Es comprensible que los funcionarios consideren que es su deber gestionar los fondos públicos, pero en todo el mundo las decisiones políticas permiten modular esta influencia buscando modos de gestión adaptados a la investigación. En este sentido, las dificultades del sistema de la ciencia en nuestro país para no quedar atrapado en el embrollo de la red administrativa estatal pueden constituir una demostración más de la debilidad de nuestro sistema político.

Tenemos, por tanto, dos proyectos de ley que van cada uno a la suya, en continuidad con lo que ha sucedido, al menos, desde 1980. La Llei de la Ciència catalana trata de consolidar el sistema que se ha puesto en marcha en los últimos años, pero parece olvidar que la actividad de los grupos de investigación catalanes depende de la financiación del Estado y de Europa. El funcionamiento del AEI y el CSIC, presente en Cataluña con un número de investigadores comparable al del sistema ICREA, tiene efectos importantes en la investigación que se hace en Cataluña, y de eso no se habla. La reforma de la ley del Estado se ocupa de aspectos interesantes del personal y de la gestión de los proyectos, pero se olvida del AEI y el CSIC, los organismos que gestionan sus acciones más importantes.

Y deja la coordinación con las acciones de las comunidades autónomas en un Consejo de Política Científica, Tecnológica y de Innovación parecido al que había hasta ahora y que nunca ha funcionado. De este Consejo depende también un Comité Español de Ética de la Investigación. En la ley de 2011 ya figuraba y no se ha constituido nunca. En la ley catalana aparece un Comitè per a la Integritat de la Recerca que ya es funcional. Todas estas son cuestiones que nos dicen que un debate más a fondo podría ser útil para todo el mundo.

 

Todo bajo control

Todo ello nos llevaría a concluir que la imposibilidad de poner en marcha estructuras eficientes de gestión es una maldición que impone nuestro sistema administrativo. Y la investigación puede ser considerada un síntoma de ello. Hay normas generales de la Administración que están hechas para que los cuerpos de funcionarios del Estado lo mantengan todo bajo control, y esto, en sí mismo, sería comprensible. Lo que pasa es que las vías de control parecen estar diseñadas, sobre todo, para mantener los intereses corporativos y los reductos de poder de aquellos que han de gestionar el Estado, desdeñando las especificidades de los diferentes aspectos de la Administración que requieren modos adaptados de funcionamiento para gestionar sus recursos de forma eficiente.

A esto se añaden tensiones entre administraciones que no están resueltas. En el caso de la investigación, el Estado y la Generalitat mantienen sus competencias concurrentes, lo que tampoco sería algo problemático. Pero parecería razonable que en las zonas en las que se solapan, intentaran aprender una de otra, explorar soluciones para complementarse y encontrar vías de gestión eficiente para el conjunto de la comunidad científica, sobre todo cuando los medios económicos disponibles siguen siendo limitados. Por ello esta tramitación paralela de dos textos parciales, si alguna de las enmiendas presentadas no lo arregla, se nos aparece como un síntoma más de la dificultad que tenemos para hacer reformas que topan con el sistema administrativo general y suena, una vez más, a oportunidad perdida.