La historia de la diplomacia ofrece un amplio abanico de referencias a la negociación del fin de las hostilidades bélicas. A pesar de la singularidad de cada conflicto armado internacional los contendientes repiten, adaptados al caso concreto, procedimientos y métodos que han sido practicados antes y que figuran ya en los manuales de derecho internacional. Rusos y ucranianos bucearán tarde o temprano en este acervo diplomático.

La Federación de Rusia, como sucesora internacional de la Unión de Repúblicas Socialistas Soviéticas, y la República de Ucrania, sucesora de la República Socialista Soviética de Ucrania, fueron miembros originarios y fundadores de las Naciones Unidas en 1945. Una razón más para que el restablecimiento del respecto de la Carta presida sus relaciones internacionales futuras, basándolas en los principios fundamentales del artículo 2: la igualdad soberana de los Estados, el arreglo de las controversias por medios pacíficos, la abstención de recurrir a la amenaza o al uso de la fuerza contra la integridad territorial o independencia política, así como el principio de la buena fe en el cumplimiento de las obligaciones contraídas, contenido en la Resolución 2625 (XXV) de 1970, que la URSS y la RSS de Ucrania promovieron y aprobaron.

Que estos principios hayan sido violados, no impide que fundamenten de ahora en adelante las relaciones internacionales de Rusia y Ucrania en una etapa nueva de buena vecindad, antes al contrario, es lo que la comunidad internacional espera vivamente de los dos.

 

Negociar con el presidente Putin

Un alto el fuego lo negocian directa o indirectamente los enemigos en el campo de batalla, que se estarán matando hasta el segundo preciso de la entrada en vigor del acuerdo que habrá sido negociado entre los que detienen el poder a cada lado por mucho que se detesten y se desautoricen mutuamente.

La cuestión de si es lícito negociar con Vladímir Putin, presidente de la Federación de Rusia y que como tal está facultado para obligar el Estado ruso según la Convención de Viena sobre el derecho de los tratados, pertenece al terreno de la interpretación moral de sus actos, no al campo del Derecho ni al de la Realpolitik.

Se plantea en qué medida la orden de detención de 17 de marzo de 2023 contra Vladímir Putin dictada por el Tribunal Penal Internacional (TPI), acusándolo del crimen de guerra de la deportación a Rusia de niños ucranianos (artículo 8-2-vii del Estatuto del TPI), deslegitima Putin como negociador y le limita los desplazamientos internacionales, puesto que todos los países que son parte del Estatuto del TPI están obligados a detenerlo y ponerlo a disposición del Tribunal.

La decisión del TPI está generando una controversia moral, jurídica y política. La aplauden quienes evocan la monstruosidad del crimen —el niño es persona especialmente protegida por el derecho internacional— y alegan la responsabilidad del jefe del Estado en los crímenes de guerra como último eslabón de la cadena de mando. La critican quienes denuncian la inoportunidad y la (in)ejecutabilidad de la orden de detención del jefe de la primera potencia nuclear por el número de ojivas.

Ningún Estado ejecutará la orden, la inejecución —flagrante si Putin visita un Estado parte del Estatuto y no es detenido— redundará en desprestigio del TPI y aumentarán las reservas a ser parte (el Estado español ratificó el Estatuto el 2002) y a hacerlo operativo.

Se puede avanzar la certeza de que la posibilidad de unas negociaciones ruso-ucranianas no resultará afectada por la orden de detención de Putin emitida por el TPI.

 

Alcance de la negociación

Nada más que un alto el fuego y la congelación de las hostilidades en una modalidad de “paralelo 38” no sería aplicable en la guerra de Ucrania. Todo es aquí muy diferente a la guerra de Corea de 1950-1953: el contexto internacional, entonces de Guerra Fría entre bloques incomunicados, actualmente en un mundo globalizado con múltiples interdependencias; el escenario, allá un territorio en el extremo norte del vasto espacio oriental de Asia, ahora a poca distancia del centro de la pequeña Europa; los contendientes, Corea del Norte y China con la URSS detrás contra una coalición internacional encabezada por los Estados Unidos —sancionada por las Naciones Unidas gracias a un error táctico de la URSS que se ausentó del Consejo de Seguridad— defensora en el campo de batalla de Corea del Sur, el Estado agredido; hoy un conflicto armado bilateral en que el Estado agredido es sostenido con armamento y recursos por una coalición internacional informal, sin implicarse en el campo de batalla, etc.

Un alto el fuego de las operaciones militares en Ucrania y de las acciones ucranianas en territorio ruso, probablemente, será un acuerdo integrado en unas negociaciones de fin de las hostilidades, que tanto los unos como los otros se resisten a calificar de negociaciones de paz.

A través de mediadores —no faltan— habrá que fijar un lugar, o más de uno, para las reuniones directas de los representantes rusos y ucranianos. La Turquía de Erdogan, que ya acogió en Estambul en marzo de 2022 una reunión de delegaciones de Rusia y Ucrania, podría satisfacer a las partes, si Erdogan continúa como presidente.

Establecer el orden de los capítulos a negociar es el primer acuerdo imprescindible y el primer gran escollo por superar; previamente, la forma de la mesa a la que se sentarán los negociadores: alargada, cuadrada, redonda, ovalada, puede ser también objeto de discusión y lo será, seguro, el idioma de trabajo de las reuniones. La lengua rusa es ampliamente conocida en Ucrania —ha sido lengua oficial—, el mismo presidente Volodímir Zelenski es rusófono, pero la guerra lo ha convertido en el idioma del enemigo para los ucranianos. Se acabará trabajando con intérpretes, aunque su presencia sea más que nada simbólica de una ruptura cultural.

Al primer contacto, los ucranianos exigirán la retirada de las tropas rusas del Donbás, Rusia sin duda se negará y exigirá que el reconocimiento por Ucrania de la anexión de Crimea y Sebastopol se declare de inmediato. La fórmula para desbloquear el inicio de la negociación sería tratar todos los puntos a la vez sin orden numérico en una exposición de posiciones durante un tiempo acotado. Así consiguieron comenzar la negociación de fondo en la guerra de Vietnam norvietnamitas y norteamericanos en París en 1969, que, con suspensiones intermitentes, progresos y retrocesos duró hasta el alto el fuego definitivo el 27 de enero de 1973, simultáneo a la vigencia de los acuerdos de paz.

De entrada, las posiciones de rusos y ucranianos no pueden ser más divergentes cada uno con líneas rojas que dice que no levantará nunca. Si desarrollamos una idea del presidente del Brasil, Lula da Silva, “solo desde fuera de la guerra…”, se pueden aportar unas objetivaciones sobre los puntos centrales del conflicto bilateral, esquemáticamente identificados cómo Crimea, Donbás, reconstrucción, sanciones y seguridad (el orden de los puntos es aquí alfabético).

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Pese a los cambios geoestratégicos y también políticos y culturales desde 1991, año de la extinción formal de la URSS, y a las interdependencias de la globalización, el territorio: poseerlo o perderlo, continúa siendo el punto nodal de los conflictos bélicos internacionales. La guerra ruso-ucraniana no escapa a esta categorización del territorio.

Crimea, Sebastopol y el Donbás concitan las principales divergencias, mientras no haya progresos en la preparación negociadora respecto a estos territorios, no habrá propiamente negociación. Las partes lo tienen claro y por eso concentran los esfuerzos bélicos en el Donbás para comparecer a la negociación en las mejores condiciones estratégicas, y por eso mismo Ucrania aspira a amenazar por tierra la península de Crimea.

 

Crimea y Sebastopol

El territorio de la península de Crimea fue incorporado a Rusia en 1783, después de la derrota del sultanato otomano, y formó parte bajo una u otra forma de Rusia hasta la cesión por la República Socialista Soviética de Rusia a la RSS de Ucrania en 1954. La Ucrania soviética administró la península de Crimea hasta 1991. La Ucrania independiente considera Crimea parte de su territorio estatal reconocido internacionalmente. Desde el 18 de marzo de 2014, la Federación de Rusia tiene a Crimea y la ciudad Federal de Sebastopol por anexionadas, después de sendos referéndums en los que las respectivas poblaciones supuestamente se pronunciaron por encima del 95 % a favor de la adhesión.

La mayoría de la población tártara de Crimea boicoteó las votaciones, esto solo ya pone en entredicho la verosimilitud de un porcentaje tan elevado del “Sí, quiero la adhesión”, que figuraba en la papeleta.

La población de Crimea es mayoritariamente rusa y rusófona. En el censo de 2014, el 67,9 % se reconocía de etnia rusa, el 15,6 % ucraniana y el 12,6 % tártara. La ciudad de Sebastopol, antigua capital de Crimea, aloja la base naval de la flota rusa del Mar Negro y por extensión del Mediterráneo, ininterrumpidamente desde 1783. Los datos históricos, jurídicos y poblacionales no son favorables a la posición de Ucrania.

La figura de la retrocesión: devolver a un Estado un territorio que previamente había cedido al Estado que lo retrocede, no permitiría encajar el problema jurídico, puesto que originariamente, en 1954, no hubo una cesión internacional de Crimea entre Estados soberanos e independientes, sino una reasignación administrativa de la península dentro del orden político y jurídico de la URSS.

 

Donbás

El Donbás será el punto más crítico de las negociaciones, allí tienen lugar las operaciones militares terrestres más costosas en vidas y material y más estratégicamente comprometidas. La anunciada contraofensiva ucraniana tendría como objetivo la recuperación del máximo de territorio posible del Donbás, la defensa rusa se opondrá y no hay que descartar un contragolpe ruso para   ocupar las zonas de los antiguos Óblast de Donetsk y de Lugansk que Rusia no controla.

La cuenca del Donets contiene importantes yacimientos de carbón además de mercurio, petróleo, gas y minas de sal. Antes de 2014 la cuenca proporcionaba el 30 % de las exportaciones de Ucrania. La importancia económica de la cuenca es un factor que tienen muy en cuenta rusos y ucranianos, puesto que repercutirá en el PIB del lado que caiga definitivamente.

Durante la época soviética de Rusia y de Ucrania se montaron en el Donbás industrias de siderometalurgia, química y mecánica que atrajeron miles de trabajadores rusos con sus familias, migración interior que, junto con la rusificación de autóctonos, explica la dominación lingüística indiscutible del ruso en la región. Hoy, la población étnicamente ucraniana es muy minoritaria, la guerra civil de 2014-2022 y la intervención armada rusa de 2022 forzó muchos ucranianos a abandonar el Donbás.

Los Óblast de Donetsk, Lugansk, Jerson y Zaporíjia siempre han formado parte de Ucrania bajo todos los regímenes políticos del Estado ucraniano. El 2014, después de los respectivos referéndums celebrados con el patrocinio de Rusia y supuestamente de resultados aplastantes, fue proclamada la República Popular de Donetsk (26.517 km²) y la República Popular de Lugansk (26.683 km²), reconocidas por los pseudoestados de Osetia del Sur y Abjasia, por Rusia y Siria en junio del 2022 y por Corea del Norte en julio. Apoyan al reconocimiento, sin reconocerlas, Bielorrusia, Nicaragua, República Centroafricana, Sudán y Venezuela.

Resulta notorio que la República Popular de China pese a la amistad sellada entre Putin y Xi Jinping no haya reconocido esas repúblicas, lo que es coherente con el principio de respeto de la integridad territorial invocado por China con frecuencia.

En septiembre de 2022, se celebraron en las autodenominadas repúblicas referéndums exprés de adhesión a la Federación Rusia, también en los Óblast de Jerson y de Zaporíjia en las zonas ocupadas por Rusia, referéndums que a todas luces incumplían los estándares mínimos recomendados por el Consejo de Europa para las consultas referendarias. Putin aceptó las solicitudes de adhesión, la Duma Estatal (la cámara baja) y el Consejo Federal de Rusia (el senado) ratificaron las adhesiones, que, finalmente, fueron promulgadas por el presidente Putin el 5 de octubre de 2022.

El 30 de septiembre, el presidente Putin en el curso de una solemne ceremonia en el Kremlin había declarado que los territorios anexionados “Son Rusia por siempre jamás, no hay nada que hablar” y que “Rusia los defenderá a brazo partido y con todos los medios de que dispone”. Defensa por medios convencionales que ya ha tenido que empezar por la progresión militar local de los ucranianos.

La Resolución A/SE-11/4 “Integridad territorial de Ucrania: defensa de los principios de la Carta de las Naciones Unidas” de la Asamblea General de la ONU, aprobada el 12 de octubre de 2022, condena las anexiones por 143 votos a favor, 5 en contra (Rusia, Bielorrusia, Corea del Norte, Siria y Nicaragua), 35 abstenciones (con las significativas de China, India, Suráfrica, Cuba y de los 4 Estados miembros de la Organización del Tratado de Seguridad Colectiva renovado el 1999, pieza clave de Rusia en el Asia Central) y 10 ausencias (entre las cuales las de Irán y Venezuela).

La precipitación rusa en anexionarse los territorios del Donbás, anexiones formalizadas por las instituciones legislativas de Rusia, añade una complicación jurídica a la complicación política, puesto que ha quedado comprometida la credibilidad institucional de los altos poderes del Estado ruso. Revertir las anexiones sería difícil en extremo.

Es oportuno recordar los estrictos principios para la protección de la integridad territorial de los Estados de la Resolución 2625 (XXV), que desarrolla el artículo 2 de la Carta y aclara que “No se reconocerá como legal ninguna adquisición de territorio derivada de la amenaza o el uso de la fuerza”.

La desintegración territorial por la pérdida total del Donbás no será aceptada por Ucrania – su primera línea roja-, que a lo sumo podría llegar a reconocer un estatus especial de los territorios en cuestión, pero bajo soberanía ucraniana. La única solución jurídica escasamente viable sería la repetición de los referéndums, hacer nuevos y legales referéndums con una pregunta pactada y tutelados por la ONU. La repetición se justificaría por las irregulares condiciones en las que se celebraron los de septiembre de 2022 a causa de la guerra. Pero esto requeriría un previo acuerdo político ruso-ucraniano, de entrada, difícilmente imaginable, pero no imposible en términos de Realpolitik.

La paz en Ucrania y la recuperación de una estabilidad internacional se juegan en campos de batalla de unos pocos kilómetros cuadrados y en una mesa de negociación aún no constituida y por ahora de improbable constitución a corto plazo.

Por no perder la esperanza de un fin de las hostilidades anima tener presentes negociaciones todavía más complicadas, como las que condujeron al Armisticio de Panmunjom de julio de 1953 en la guerra de Corea y a los Acuerdos de Paz de París de enero de 1973 en la guerra de Vietnam.

La negociación de los otros puntos se verá condicionada por los resultados sobre la cuestión territorial.

 

Reconstrucción

El capítulo de la reconstrucción por las destrucciones causadas tanto por la ofensiva rusa como por la defensa ucraniana, para empezar, obliga a hacer el inventario de los daños materiales. Además de los bombardeos rusos indiscriminados, que han dañado más o menos gravemente casi todas las infraestructuras y los centros urbanos de Ucrania, hay áreas donde la destrucción recuerda las peores imágenes de la Segunda Guerra Mundial. La ciudad de Mariúpol de 430.000 habitantes antes de la guerra ha sido destruida en un 90 %, igual como habían quedado destruidos, en 1945, los centros de Berlín, Hamburgo, Dresde o Colonia.

La estimación del coste financiero de la reconstrucción apunta cifras astronómicas. En octubre de 2022, se hablaba ya de un billón de euros, cifras que deberían ser verificadas por analistas independientes. Dilucidar la responsabilidad de los daños será relativamente fácil en las áreas bombardeadas por misiles rusos, que el responsable conocido asuma las consecuencias jurídicas y económicas será extremadamente difícil. No hay un solo precedente de asunción de una responsabilidad parecida por Rusia, la zarista, la soviética o la Federación actual.

La financiación de la reconstrucción será motivo de dura confrontación entre damnificado y causante responsable, e incluso de fuerte discusión más allá. Aplicar fondos de Rusia y de ciudadanos rusos bloqueados por las sanciones se justificaría como una reparación moral, pero sin poderlo fundamentar en ninguna disposición internacional.

Qué empresas de qué países trabajarán en la reconstrucción no es un aspecto baladí, el pastel financiero y la influencia derivada de la reconstrucción serán sustanciales y sustanciosos los beneficios.

 

Sanciones

Rusia llevará a la mesa de negociación la suspensión de las sanciones, cosa lógica, pero que desborda el marco bilateral e internacionaliza la negociación. Probablemente, una normalización de las relaciones financieras y comerciales con Rusia y con sus nacionales sancionados tardará en alcanzarse por las enrevesadas complicaciones mercantiles y jurídicas que se han encabalgado.

Las sanciones carecen de cobertura jurídica internacional. La Carta de la ONU sí que prevé medidas en caso de amenazas a la paz, de rupturas de la paz y de actos de agresión, que podrán incluir la interrupción completa o parcial de las relaciones económicas y de las comunicaciones de movilidad e inhalàmbriques (artículo 41) —un equivalente a las sanciones—, pero acordadas por el Consejo de Seguridad, que nunca las habría aprobado por el veto de Rusia y también de China, muy sensible a todo lo que pueda socavar la globalización económica.

Las sanciones han sido adoptadas con el único apoyo de las legislaciones nacionales de los países que las imponían o por acuerdos del Consejo Europeo, potestades sin validez internacional.

 

Seguridad

Un punto crucial que también internacionalizará la negociación es el de la seguridad, al fin y al cabo esta ha estado presente siempre en el trasfondo del conflicto. El ingreso de Ucrania en la OTAN nunca será aceptado por Rusia —una de sus líneas rojas—, que formalmente no tiene ni voz ni voto en la decisión, pero que pondrá la renuncia expresa de Ucrania a ingresar en la OTAN como condición irrenunciable en la negociación.

Un hipotético ingreso futuro de Ucrania en la OTAN sería una humillante derrota diferida de Rusia, que, en el fondo, inició la guerra para evitar esta ampliación y de rebote la extensión a Georgia.

Garantizar la seguridad de Ucrania fuera de la OTAN obliga por elevación a tratar de un nuevo sistema de seguridad en Europa, en cuyo sistema al mismo tiempo Rusia encuentre reconocida su seguridad convencional —la nuclear la asegura con sus medios de disuasión—, la objetivación de la cual requiere en sí misma toda una negociación. El problema es que esto no es harina de otro costal.

Estamos ante el reto de rehacer todo el sistema de seguridad, convencional y nuclear, surgido de la bipolaridad de la Guerra Fría y que había resistido los cambios geo estratégicos por el derrumbe de la URSS. Hay por delante años de negociación, mientras tanto una realidad con uno o más grados de inestabilidad latente y picos de tensión marcará la nueva normalidad internacional.

Si Ucrania salva la posibilidad de una futura adhesión a la Unión Europea, que no es vista con buenos ojos por Rusia, puesto que a la vuelta de un tiempo Ucrania sería un espejo invertido en el que los rusos verían reflejadas sus carencias democráticas y económicas, sería, en definitiva, una compensación por todo lo que tendrá que ceder en la mesa de negociación.

Una última observación. A medida que el conflicto entre Rusia y Ucrania se ha ido internacionalizando con la incorporación de intereses foráneos, se aleja la proximidad de una solución, con la paradoja que de no haberse internacionalizado el conflicto Ucrania habría desaparecido ya como Estado soberano e independiente.

Barcelona, 8 de mayo de 2023, 78 aniversario del fin de la Segunda Guerra Mundial en Europa.