«¿Para qué sirven las Naciones Unidas? Es la pregunta recurrente de quienes tienen un conocimiento de la Organización y saben que su misión es el mantenimiento de la paz y la seguridad internacionales, por eso, que dos guerras abiertas, la internacional de Rusia contra Ucrania y la casi civil de Israel y Hamás en la Franja de Gaza con despiadados y devastadores bombardeos de objetivos civiles, no hayan sido impedidas ni detenidas por la ONU les provocan inquietantes dudas sobre la utilidad de la Organización, dudas que comparten amplios sectores de la opinión pública en todas partes. Y más aún expresa la duda en carne viva el grito desgarrador del gazatí que un corresponsal de guerra ha grabado: “¡Nos asesinan! ¿Dónde están las Naciones Unidas?”»

Ciertamente, la ONU fue fundada en junio de 1945 con el fin de prevenir las guerras y de evitar una nueva conflagración mundial, constituyéndose las grandes potencias vencedoras del Reich alemán y del Japón imperial en las garantes de la paz: “Si nosotros nos ponemos de acuerdo y cooperamos no habrá ninguna guerra mundial más”. Se atribuye la idea al idealismo del presidente Franklin Roosevelt.

Aun así, era una idea sensata en aquel contexto de desolación total en torno a la cual se concibió la ONU, y los que de verdad podían hacer de “gendarmes de la paz”, evitando  enfrentarse con las armas, eran los Estados Unidos y la Unión Soviética, con el añadido (merecido) del Reino Unido, (generoso) de Francia, que, si ya no eran verdaderas grandes potencias, conservaban extensos imperios coloniales ricos en materias primas, y de la China del Kuomintang de Chiang Kai-shek, tutelada por los Estados Unidos, para compensarla de las enormes pérdidas causadas por la terrible ocupación nipona.

Para garantizar la paz, los “cinco” convinieron -en realidad Roosevelt, Stalin y Churchill lo decidieron en la Conferencia de Yalta en febrero de 1945- que solo la unanimidad de ellos permitiría adoptar las decisiones relativas al mantenimiento de la paz, y si cualquiera de ellos no estaba de acuerdo, no habría decisión. No era un veto expreso, sino un voto afirmativo ineludible. El término “veto” no figura en ninguna parte. Fue una sutilidad anglosajona de enmascaramiento del privilegio.

Aquella regla nada democrática al establecer cinco votos cualificados e imprescindibles, plasmada en el artículo 27-3 de la Carta de las Naciones Unidas, todavía rige setenta y ocho años después en un mundo profundamente transformado respecto al de 1945, al compás de cuya transformación también ha cambiado la misma Organización que de los 51 Estados fundadores ha pasado a 193 Miembros, más Ciudad del Vaticano, la Autoridad Nacional Palestina y la Unión Europea, entidades con el estatuto de Observadores. Nunca la humanidad había estado tan universalmente representada como ahora a través de las Naciones Unidas.

Justo es decir que la regla de la unanimidad forzosa de cinco Miembros originariamente privilegiados por motivo de unas circunstancias totalmente superadas ha funcionado en el sentido de que no ha habido una Tercera Guerra Mundial, la del fin del mundo -los cinco disponen de armas nucleares, también aquella China misérrima de 1945-, pero sí numerosas guerras entre “terceros”, a menudo aliados o protegidos del uno o del otro, que la ONU solo ha podido parar en función de los intereses divergentes de los “cinco”.

 

La impotencia protectora

El Consejo de Seguridad (CSNU), integrado por 15 miembros desde la ampliación de 1963 incluyendo siempre los cinco permanentes, tiene conferida la responsabilidad –principal, dice el artículo 24 de la Carta, precisión que permite interpretar que también la Asamblea General tiene una responsabilidad- de mantener la paz y la seguridad internacionales.

Todos los Miembros de las Naciones Unidas, de acuerdo con el artículo 25, “convienen en aceptar y cumplir las decisiones del Consejo de Seguridad”, que para su cumplimiento, caso de no ser respetadas, tomará medidas que pueden incluir, según el artículo 41, “la interrupción completa o parcial de las relaciones económicas y de las comunicaciones ferroviarias, marítimas, aéreas, postales, telegráficas, radioeléctricas y otros medios de comunicación (hoy Internet), así como la ruptura de relaciones diplomáticas”. ¡Ahí es nada! Las sanciones que, sin el acuerdo del CSNU, los Estados Unidos, la Unión Europea y otros Estados aplican a Rusia por la agresión a Ucrania quedan muy por debajo de las que tendría que haber acordado el CSNU si a la decisión, previsiblemente, no se opusieran Rusia y China.

Si aquellas medidas fueran inadecuadas -por insuficientes- el CSNU “podrá emprender, por medio de fuerzas aéreas, navales o terrestres -que pondrán a su disposición los Miembros que voluntariamente se ofrezcan o que sean requeridos-, la acción que juzgue necesaria para mantener o restablecer la paz y la seguridad internacionales” (artículo 42).

Considerándolo desde la perspectiva de la densa historia de conflictos y profundos cambios geopolíticos, entre los cuales la descolonización casi completada -solo quedan 17 territorios no autónomos que salvo el Sáhara Occidental  son islas pequeñas i el singular Gibraltar- y la constitución de un centenar largo de nuevos Estados -algunos con reivindicaciones territoriales, siempre una fuente de conflictos- resulta admirable la ambición del propósito convenido de forzar el mantenimiento o el restablecimiento de la paz. El cinismo con el que este propósito es conculcado por los “cinco” que lo concibieron tiene una explicación: estaban pensando solo en la amenaza o la ruptura de la paz por parte de “terceros” Estados, a los cuales sí que estaban dispuestos a aplicarles tan coercitivas medidas.

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La regla de la unanimidad

Pero, desde que los Estados Unidos y la URSS pasaron de la “luna de miel” de la camaradería de la guerra a la confrontación de la Guerra Fría, el régimen de la unanimidad puso en evidencia sus límites y, paradójicamente, su utilidad, pues no es ajeno al hecho de que no hubo enfrentamiento armado entre la URSS y los Estados Unidos, aunque sí por terceros interpuestos. La Guerra de Corea (1950-1953) comenzó una serie de conflictos que llega hasta hoy.

Fueron intocables según qué “terceros” como si hubiesen sido los mismos Estados Unidos y la URSS, por ejemplo, Israel para los norteamericanos o cualquiera de los Estados satélites de la Europa del Este para los soviéticos. En cierto modo, la agresión de Rusia, sucesora de la URSS, a Ucrania es una aplicación de aquel régimen. Rusia sabe que el Consejo de Seguridad no adoptará medidas coercitivas contra ella y que puede prescindir de las resoluciones de la Asamblea General que no son vinculantes y la única coerción que comportan es de orden moral, soluble en justificaciones de realpolitik. Además, puede alegar que tampoco las respetan los Estados Unidos, que han ignorado treinta resoluciones de la Asamblea General exigiendo el fin del embargo a Cuba, la última el 2 de noviembre de 2023 con el aplastante y significativo resultado de 187 votos a favor, 2 en contra, los Estados Unidos e Israel, y 1 abstención, Ucrania.

Ocasionalmente, la unanimidad ha funcionado, incluso en conflictos con implicación indirecta de los “cinco”. Entre otras unanimidades, el 22 de noviembre de 1967 el Consejo de Seguridad adoptó la Resolución 242 (1382a. sesión), exigiendo la retirada de las fuerzas armadas israelíes de los territorios ocupados durante la guerra de los Seis Días (5-10 de junio de 1967, Egipto, Siria, Jordania e Irak contra Israel) y “el reconocimiento de la soberanía, la integridad territorial y la independencia política de todos los Estados de la zona”. Israel se retiró de Gaza en 2005 manteniendo la ocupación de los Altos del Golán, pero todavía no ha sido reconocido por todos los Estados árabes. Por otra parte, Israel ha impedido la formación de un Estado árabe-palestino, previsto en la Resolución de la Asamblea General, 181 (II) de 29/11/1947, de partición de Palestina en un Estado judío y un Estado árabe.

(Hamás con la razzia criminal del 7 de octubre de 2023, previendo que la brutal reacción de Israel desbordaría la legítima defensa, conmovería al mundo y obligaría a los Estados árabes a un realineamiento con los palestinos, quería interferir las negociaciones para el reconocimiento de Israel por el Reino de Arabia Saudita, que cuando se produzca cerrará el expediente internacional de un “Estado judío”).

Una forma sinuosa de unanimidad es la abstención de los miembros permanentes, que no se considera “veto”. Por medio de este subterfugio institucionalizado, el Consejo de Seguridad ha aprobado la Resolución 2712 (9479a sesión) de 15.11.2013 con la abstención de los Estados Unidos, Rusia y el Reino Unido que obliga a “pausas humanitarias” “urgentes y amplias” durante el tiempo suficiente para permitir el acceso de ayuda humanitaria a La Franja de Gaza. Si Israel incumpliera la Resolución, el CSNU debería adoptar las medidas coercitivas del artículo 41 e, hipotéticamente, las del artículo 42 que implican el uso de la fuerza armada, entonces ni por abstención se alcanzaría la unanimidad.

La unanimidad también ha funcionado para las Misiones de Paz de la ONU -los Cascos Azules- que tienen que ser aprobadas por el CSNU y que entre finalizadas y en curso han hecho cerca de ochenta operaciones de interposición, disuasión, separación, mantenimiento del statu quo, distribución de ayuda humanitaria o preparación de negociaciones entre contendientes de guerras civiles y otros conflictos en zonas de África, de Asia y el Próximo Oriente, de América Central y el Caribe y de Europa en Chipre, Chipre del Norte, Georgia y durante las guerras de Yugoslavia en Serbia, Kosovo, Bosnia y Herzegovina, Croacia y Macedonia del Norte.

Sin las Misiones de Paz de la ONU muchos conflictos “menores” habrían empeorado tanto en el plano humanitario como en el de las implicaciones internacionales. Esta utilidad de la ONU consentida por los “cinco” no los exonera de crítica por la discrecionalidad de la unanimidad cuando hay intereses suyos en juego.

En el mundo de la hegemonía económica, tecnológica y cultural de los Estados Unidos a lo largo de décadas, la URSS para ocultar su debilidad, a pesar de su enorme arsenal nuclear, y para protegerse se refugió en la ONU, de la cual llegó a ser una acérrima defensora, lo que no fue obstáculo para sus intervenciones militares en Hungría (1956) y Checoslovaquia (1968), y en la garantía de su derecho a la unanimidad. Rusia ha tenido la misma reacción. Su imprescindible voto afirmativo en el Consejo de Seguridad le ha permitido eludir medidas coercitivas por las intervenciones armadas en Chechenia, Georgia, Moldavia, Siria y Ucrania, que de haber sido adoptadas habrían empujado el mundo al precipicio, puesto que no es imaginable que Rusia superpotencia nuclear, las hubiera tolerado.

Nunca había habido una representación tan universal de la humanidad y a la vez tan fructífera.

Es así como la impotencia de la ONU para imponer decisiones a los “cinco” ha devenido en una forma de seguridad (y de impunidad) sabiendo los “cinco” que no serán llevados a situaciones extremas en las que la única salida es la guerra, por lo tanto, de utilidad para la paz, reconocerlo es realpolitik.

 

La utilidad sistémica de la ONU

Probablemente, la impotencia mostrada en el propósito de mantener la paz y la seguridad internacionales, el primero de los propósitos del primer artículo de la Carta, habrá impulsado (como una suerte de reequilibrio) la realización del otro propósito capital: “la cooperación internacional en la solución de los problemas internacionales de carácter económico, social, cultural o humanitario”.

Alrededor de la ONU orbitan 15 Organismos internacionales especializados, algunos de siglas popularizadas: la OMS, la UNESCO, la FAO, la OIT, el FMI, que son autónomos pero vinculados a la Organización (artículos 57 y 63 de la Carta), que los coordina y les puede proponer actuaciones para el logro de los objetivos de la cooperación internacional. Con otras Organizaciones Internacionales no vinculadas, la ONU tiene acuerdos con parecida finalidad, como por ejemplo con la Organización de la Energía Atómica (OIEA), que ofrece a sus 146 Miembros servicios en materia de transferencia tecnológica, seguridad nuclear y No Proliferación de las armas nucleares.

A las agencias especializadas y las organizaciones concertadas se añaden los Programas, entre otros, para el desarrollo (PNUD), presente en 170 países y territorios trabajando para erradicar la pobreza, para el medio ambiente (PNUMA) del cual es la voz en el mundo,  para la distribución de alimentos (PMA), que cada año alimenta unos 100 millones de personas de 88 países y que el 2020 recibió el premio Nobel de la Pau, para los asentamientos (ONU-HÁBITAT), que promueve pueblos y ciudades social y ambientalmente sostenibles, o el Fondo para la infancia (UNICEF) que trabaja en 190 países y territorios para la protección del niño.

Sin olvidar las aportaciones que la ONU ha hecho a la definición y protección de los derechos humanos, empezando por la Declaración Universal de los Derechos Humanos, adoptada y proclamada por la Asamblea General el 10 de diciembre de 1948, que ha inspirado   unas cuantas constituciones (la española) y declaraciones regionales sobre libertades y derechos fundamentales (las del Consejo de Europa y la Unión Europea), así como la creación por la Asamblea General (Resolución 64/289 de 2010) de  la Entidad ONU MUJERES dedicada a promover la igualdad de género y el empoderamiento de las mujeres.

Los procesos de descolonización que han caracterizado la segunda mitad del siglo XX cambiando la percepción de otras culturas, la geopolítica y la geoestrategia mundiales no habrían sido posibles, o se habrían llevado a cabo de manera caótica y violenta la mayor parte, sin el concurso de las Naciones Unidas que aportaron el marco doctrinal y normativo de la autodeterminación de los pueblos colonizados.

Finalmente, la ONU tiene la Corte Internacional de Justicia como órgano judicial principal (artículos 92 a 96 de la Carta), competente para investigar y juzgar individuos presuntamente culpables de crímenes de genocidio, crímenes de guerra, crímenes de lesa humanidad y el crimen de agresión, pero es una jurisdicción complementaria de las jurisdicciones penales nacionales, de forma que su eficacia resulta limitada. Ahora bien, esta limitación no opera si la denuncia es formulada ante la Corte por el Consejo de Seguridad, no hay que decir que con la unanimidad de los “cinco”, lo cual invalida, evidentemente, la competencia automática y explica por qué nacionales de Rusia, Vladímir Putin, y de Israel, Benjamín Netanyahu, todavía no han sido imputados por los bombardeos criminales de poblaciones civiles como últimos responsables de la cadena de mando.

El sistema de las Naciones Unidas ha cambiado el mundo.

Todo ello constituye un sistema global de una universalidad y eficacia (plena o relativa, según las materias) única en la historia de la humanidad, sin cuyo sistema el mundo sería más insolidario, más pobre, más injusto, más inhumano, más atrasado, más caótico y, también, más inseguro. Es una respuesta suficientemente convincente al interrogante “¿para qué sirven las Naciones Unidas?”.

Si la ONU no existiera, el mundo sería muy diferente, probablemente nada mejor ni más pacífico. Esta intuida certeza no consolará la desesperación del gazatí que, bajo las bombas israelíes, se pregunta ¿“dónde están las Naciones Unidas?” Están en todo el planeta, pero no donde él las necesita. La responsabilidad de esta ausencia no es imputable a la Organización en sí misma, sino a los Estados que son sus Miembros -a unos más que a otros- y a la incompleta evolución de la sociedad internacional por (todavía) una insuficiente conciencia universal del destino común de la humanidad; tenerlo presente es de realpolitik.

¿Cómo poner remedio a la impotencia estatutaria de la ONU y mejorar virtudes y eficacia? Se habla a menudo de una ampliación del CSNU para la inclusión en el exclusivo club de los permanentes a los vencidos de antaño, Alemania y Japón, potencias económicas,  más la India, Brasil y Suráfrica, potencias emergentes, (re)configurando la regla de la unanimidad que la conservarían los “cinco” viejos permanentes para los asuntos relativos a la seguridad y se establecería una mayoría cualificada que tendría que comprender, necesariamente, el voto de los “cinco” nuevos permanentes para las cuestiones relativas a la cooperación internacional. Eso sería un embrión de gobierno mundial con el ribete “autocrático” de las unanimidades.

Por supuesto, el remedio ideal sería la ampliación del CSNU sin derechos de “veto” de nadie y la toma de decisiones por mayoría simple o cualificada según las materias, pero es de realpolitik saber que esto será inalcanzable al menos durante las próximas décadas.

La Carta ya se ha modificado en 1963, 1965 y 1973 por las nada banales cuestiones de procedimiento y la ampliación de la composición de órganos siempre con la unanimidad de los “cinco” permanentes (artículos 108 y 109). Por lo tanto, cualquier revisión tendrá que respetar su viejo privilegio de la unanimidad, es impensable que renuncien a él. El grito desgarrador de un «gazatí» de otros lugares se repetirá muchas veces.