No es sencillo describir en un espacio reducido el federalismo en España. Por ello, he optado por constatar una serie de hechos que podrían calificarse de paradójicos. Comienzo por el principio. Con los necesarios matices, la opción federal y, en general, por la descentralización, suele ser propia de fuerzas liberales/conservadoras. Lo ha sido con claridad durante la historia y aún sigue siéndolo, con más matices, en el presente. La razón no es otra que, para las formaciones de izquierda, con la descentralización se puede abrir una grieta peligrosa para la igualdad, que consideran mejor garantizada por la opción uniformizadora.

Así, para un espectador foráneo podría resultar sorprendente que en España la defensa de las opciones más descentralizadoras, incluso receptivas al derecho de autodeterminación, se encuentren en formaciones políticas de izquierda. Al margen de cualquier consideración, siempre he considerado extraño que, por fuerzas de ámbito nacional, se desdeñe el reto que suponen para la igualdad y, en general, para la redistribución de la riqueza, opciones políticas que limitan al máximo, si es que la mantienen, la arquitectura unitaria estatal.

En segundo lugar, la misma Constitución es una paradoja. Porque de paradoja se puede calificar lo que tradicionalmente se ha calificado como indefinición. Lo objetivo es que el texto de 1978 permite tanto una lectura esencialmente unitaria, con una autonomía limitada tanto territorial como cualitativamente, como una lectura profundamente descentralizada que en los hechos se puede considerar básicamente federal. Junto a ello, no debe olvidarse, da opción a regímenes tan excepcionales como los representados por el País Vasco y Navarra que difícilmente podrían encajar en cualquier modelo federal ortodoxo.

En tercer lugar, no puede dejar de subrayarse cómo se lleva años persiguiendo el paraíso federal cuando la inmensa mayoría de los estudios de federalismo comparado posicionan a España como un modelo federal… cuasi canónico. Porque los matices y posibles defectos que se le imputan no son, a la postre, distintos de aquellos en los que, de una forma u otra, incurren la gran mayoría de los Estados federales. En todo caso, lo que resulta inobjetable es que la intensidad de la descentralización del poder en España supera a la existente en la mayoría de los países formalmente declarados como federales. Los déficits de nuestro modelo territorial, en relación con el federalismo, no serían mayoritariamente de niveles de descentralización sino de ordenación de las relaciones entre los distintos sujetos territoriales.

En relación con lo anterior, y como cuarta paradoja, debe reseñarse el hecho de que cuando se plantea una posible reforma del modelo territorial en clave federal, se suele alegar como gran argumento para negar esta opción que España es ya un Estado federal. Así, quienes se niegan a una posible revisión del modelo territorial para ordenarlo y corregir disfunciones realizada bajo la cobertura de la ortodoxia federal, dicen aceptar la voz… pero no corregir sus disfunciones.

El federalismo implica una concepción multilateral del Estado y esencialmente igualitaria entre las entidades que lo componen.

Por último, por no alargar esta relación, es preciso hacer referencia a lo que bien puede considerarse el núcleo gordiano del debate territorial. Es frecuente que se alegue la necesidad de reformar la Constitución en clave federal como instrumento para resolver el problema nacional e integrar a los nacionalismos periféricos. En este caso, la paradoja proviene del hecho de que las fuerzas nacionalistas rehúyen esta opción.

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Fórmulas asimétricas

No se trata de una posición originada en los últimos años como consecuencia de los distintos avatares suscitados alrededor del procés. Desde la aprobación de la Constitución, la opción federal no ha sido tal para las formaciones nacionalistas. La razón es simple y de fácil comprensión: el federalismo implica una concepción multilateral del Estado y esencialmente igualitaria entre las entidades que lo componen. El nacionalismo, básicamente el vasco y el catalán, no se han sentido en ningún caso identificados con esa visión del modelo territorial, identificándose mayoritariamente con fórmulas asimétricas si no directamente confederales.

Con todo, no está de más añadir una última consideración paradójica: el profundo interés académico por esta cuestión se encuentra lejos de verse reflejado entre los ciudadanos. No hay una encuesta en la que la organización territorial, y menos el debate federal, figure entre sus preocupaciones. Más sorprendente aún, tampoco los protagonistas de la acción política muestran excesivo interés sobre este tema. Apenas se pueden recordar los esfuerzos del PSOE, articulados alrededor de la Declaración de Granada o el amago de intento de reforma constitucional que tuvo como fruto relevante el informe del Consejo de Estado, con alguna aportación de interés sobre el tema territorial, si bien lejos de entrar en el debate federal.

Debería encontrarse un modelo suficiente para Cataluña y aceptable para el resto de los territorios españoles.

Considero esta relación de paradojas una aproximación ilustrativa a la situación del debate federal en España y premisa para exponer con inevitable brevedad mis reflexiones sobre el estado actual del debate territorial en España. La utilización de la expresión «debate territorial» es consciente. Porque creo que hoy hay que entender ese debate de forma amplia. España necesita reflexionar sobre el devenir de su forma territorial. Y debe hacerlo desde dos aspectos: desde una perspectiva más política, que podríamos denominar, precisamente, federal; desde otra perspectiva, también política, por supuesto, pero más técnica: un debate de debates, de cuestiones concretas cuya correcta delimitación debiera ser el primer objetivo. Y, por otro lado, integrando el mundo local.

 

Ordenar el Estado

Hace ya demasiados años planteé la necesidad federal como hoja de ruta territorial para este país. Una hoja de ruta que debía traducirse de dos maneras: por un lado, federalizar se debería traducir en ordenar el Estado, en hacerlo más eficaz mediante un mejor funcionamiento de cada una de sus entidades aisladamente consideradas y en la relación de unas con otras; por otro, debería encontrarse un modelo que diese una respuesta adecuada a las singularidades derivadas de la distinta voluntad de autogobierno de los territorios españoles. Buscando ser expresivo, señalaba que debería encontrarse un modelo suficiente para Cataluña y aceptable para el resto de los territorios españoles. La exclusión del País Vasco de mi reflexión no era un olvido. Honestamente, no veo cómo puede mejorar el autogobierno del País Vasco, más allá de matices irrelevantes para la arquitectura constitucional.

Ninguno de los dos objetivos era novedoso. El funcionamiento eficaz del Estado es un objetivo inherente a cualquier forma política. Tampoco era novedad la voluntad de integración nacional y, en concreto, el acomodo de Cataluña en el conjunto del Estado. De hecho, no otro es el diseño previsto por la Constitución de 1978. En ella, en el marco de un reconocimiento general de la autonomía, se pueden encontrar suficientes elementos para avalar esa singularidad.

Siempre he creído que una de las razones del proceso que llevó a la aprobación de un nuevo estatuto de Autonomía en Cataluña fue la disolución de las mencionadas diferencias constitucionales. Si bien durante su tramitación en el Parlament de Cataluña, el proyecto de Estatuto sufrió cambios muy notables que prefiguraban lo sucedido después, no es osado decir que en el inicio, la voluntad se limitaba, esencialmente, a lograr una mejor financiación y a reestablecer una cierta singularidad política. Un objetivo que fue posible y que hoy resulta bastante más complicado. En estas condiciones, quienes nos guiamos por una concepción federal del Estado en lo político y en lo «técnico», nos preguntamos: ¿Qué hacer?

 

Unos mínimos de confianza

La política no da demasiadas esperanzas; la demoscopia, algunas más: mayoritariamente, los ciudadanos desean acuerdos. En primer lugar, es precisa la recuperación de unos mínimos de confianza. De una confianza basada en la convicción de la lealtad mutua. Ello, inevitablemente, llevará algún tiempo. En paralelo, se pueden ir trabajando las opciones jurídicas que deberían dar respuesta a las necesidades políticas. Esas respuestas existen y su idoneidad está básicamente condicionada por la voluntad política de hacerlas efectivas.

Si bien lo ideal es una reforma de la Constitución para acoger con la mayor precisión y transparencia el nuevo modelo, mediante reforma del Estatuto y del marco de financiación es factible avanzar de forma significativa. En cualquier caso, para caminar en esta dirección, es necesario tanto una voluntad clara del Estado como que desde Cataluña se transmita la voluntad de emprenderlo y llegar a buen puerto. Nada será posible sin la previa aceptación de la máxima: la lealtad a la idea de unidad debidamente reequilibrada con una lealtad simétrica a la singularidad catalana.

Honestamente, no veo cómo puede mejorar el autogobierno del País Vasco, más allá de matices irrelevantes para la arquitectura constitucional.

Desde otra perspectiva, la mejor manera de entender la conexión y, simultáneamente, de comprender las exigencias que para el federalismo tiene una sociedad en cambio, es reflexionar sobre lo sucedido durante la pandemia. Ésta puso a la sociedad y a las instituciones ante retos desconocidos y de extraordinaria complejidad y relevancia. No era el menor lograr ser eficaz sin quebrar los principios esenciales de la organización territorial: se trataba de saber si el modelo territorial era capaz de responder a una situación de emergencia. Lo esencial era mantener protegida la salud de los ciudadanos y, para ello, cada administración debía cumplir con eficacia su rol y todas debían complementarse adecuadamente.

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La pandemia ha puesto de manifiesto que los Estados son hoy una instancia territorial insuficiente para abordar los desafíos actuales.

También había una lectura política que acerca a los retos de la España federal: la conciencia de la gravedad del momento hizo posible que la cooperación funcionase de una manera razonable y que las discrepancias territoriales tuviesen un perfil técnico y, por ende, más bajo. Así, este tiempo excepcional dejó muchas lecciones para el modelo territorial. Realizar un diagnóstico adecuado y extraer las correspondientes consecuencias es un reto pendiente.

 

Objetivos deseables

Sólo me atrevo a escribir que se demostró que, sin necesidad de reformas normativas ni institucionales, es posible lograr algunos de los objetivos que muchas veces los académicos hemos descrito como deseables. Junto a ello, no está de más recordar que la pandemia ha puesto de manifiesto, si es que era necesario, que los Estados son hoy una instancia territorial insuficiente para abordar los desafíos del mundo contemporáneo. Defender la unidad del Estado como demandar el reforzamiento de la Unión Europea no es una cuestión de patriotismo o de viejos ideales europeístas. Es una necesidad para poder acercarse a dar respuesta a las necesidades de la ciudadanía.

No parece que la opinión pública se encuentre muy interesada en el debate territorial. Menos aún en el federal. Ello no debe ser óbice para introducir el tema en la agenda política. Debe hacerse sin urgencias pero sin descanso. Y no debería transmitirse a los ciudadanos que el debate se circunscribe a la cuestión catalana. La organización territorial, incluyendo el rol que corresponde desempeñar a las diferentes entidades locales, es uno de los desafíos más relevantes a los que debe enfrentarse la renovación de la organización política para poderse a acomodar a las exigencias de un modelo social en transformación.