Cada vez que se agudiza el conflicto israelí-palestino se invoca, como si fuera el bálsamo de Fierabrás, la solución de los dos estados. En realidad, solamente falta la constitución efectiva de un estado palestino, porque desde 1948 existe el Estado de Israel y está en plena forma, si hay que juzgar por el uso que hace de la fuerza, una prerrogativa de los estados respetando determinadas circunstancias y condiciones que Israel suele no respetar.

La idea de los dos estados procede de la Resolución 181 (II) de la Asamblea General de las Naciones Unidas (AGONU) de 29 de noviembre de 1947, que asumía el informe de la posición mayoritaria de una comisión ad hoc de once Estados, UNSCOP, proponiendo la partición de Palestina en un Estado judío y un Estado árabe con una Unión Económica y una zona bajo Régimen Internacional Particular (Jerusalén). Una posición minoritaria de cuatro miembros del UNSCOP se pronunció por una solución (con)federal de un solo estado con dos comunidades.

Desde entonces, ha habido numerosas resoluciones tanto de la AGONU como del Consejo de Seguridad (CSONU), la mayor parte de estas últimas adoptadas en el marco del capítulo VI de la Carta, «Arreglo Pacífico de Controversias», no vinculantes pues, confirmando la partición de Palestina en dos estados, la obligación de las partes de procurar la solución pacífica del conflicto, el derecho de los refugiados palestinos a volver y a ser restituidos en los bienes perdidos o confiscados y los derechos inalienables del pueblo palestino a la libre determinación, la independencia y la soberanía nacionales. Todo ello acompañado de abundante literatura interpretativa, académica o partidista de un lado y del otro para defender los derechos de los unos y de los otros. En cambio, ha habido pocas aportaciones sobre la viabilidad de un estado palestino real.

Para empezar, la misma resolución onusiana de partición era de muy dudosa aplicabilidad, pese al preciosismo de la delimitación territorial del estado árabe aldea por aldea, casi contando los olivos, igual que se hacía para la delimitación del estado judío —en aquel tiempo la terminología empleada era judío y árabe, actualmente sustituida por la más adecuada de israelí y palestino—. Tanto uno como el otro proyecto de estado se concebían en tres porciones o regiones a fin de tener en cuenta, aunque no siempre era posible o se hizo mal, las respectivas implantaciones territoriales de población judía o árabe.

 

Error estratégico funesto

Los judíos hicieron de la necesidad (territorial) virtud (política) y aceptaron la partición. Los Estados árabes del Oriente Próximo, la Liga Árabe y los palestinos no lo aceptaron, un rechazo que años más tarde algunos políticos de aquel ámbito han considerado que fue un error estratégico funesto para la causa palestina.

Para simplificar una cuestión muy compleja en todos los órdenes, hay que ver qué requisitos debería reunir una entidad, en este caso la palestina, para poder constituir un estado susceptible de ser reconocido por toda la comunidad internacional. No hay ninguna definición normativa de «cómo y cuándo se es estado» en la esfera internacional, si bien la doctrina del derecho internacional público caracteriza como estado a una entidad que disponga de tres elementos esenciales: una población permanente, un territorio determinado y una organización política efectiva; elementos, por otro lado, de una lógica aplastante: sin personas, sin un lugar donde ubicarse y sin una manera de organizarse no hay forma estatal alguna.

El derecho internacional público caracteriza como estado a una entidad que disponga de tres elementos esenciales: una población permanente, un territorio determinado y una organización política efectiva.

La población la constituyen indudablemente los palestinos, pero ¿cuáles?, ¿quiénes actualmente habitan en la Franja de Gaza, en Jerusalén Este y en Cisjordania, o también la componen los palestinos refugiados, los de an-Nakba (la tragedia) de 1948? Se calcula que tuvieron que salir de los territorios atribuidos a los judíos y de los ocupados por los judíos, vencedores de la agresión de los Estados árabes, unos 700.000 palestinos, más, ahora, las cuatro generaciones de descendientes, muchos de los cuales tienen ya la nacionalidad jordana, egipcia, libanesa o de algún otro estado, sin olvidar a los palestinos que son nacionales del Estado de Israel. Primera traba, pues, ¿cuál sería la población de un estado palestino?

El territorio estatal es el espacio físico de tres niveles: la superficie terrestre, una zona marítima, si el estado es costero, y el nivel aéreo suprayacente.

El territorio estatal es el espacio físico de tres niveles: la superficie terrestre, una zona marítima, si el estado es costero, y el nivel aéreo suprayacente. El estado palestino en la actual situación constaría de la Franja de Gaza, 352 km² y unos dos millones de habitantes, devastada por Israel en la guerra contra Hamás; Cisjordania, 5.860 km² y unos dos millones setecientos cincuenta mil habitantes, parcialmente ocupada por Israel y muy limitadas las libertades de los palestinos, y, supuestamente, Jerusalén Este, 70 km² y unos trescientos cincuenta mil habitantes, ocupado en 1967 y anexionado por Israel en 1980, una anexión no reconocida. Las tres zonas que totalizan 6.282 km² se encuentran físicamente incomunicadas.

PUBLICIDAD
Neix DFactory Barcelona, la fàbrica del futur. Barcelona Zona Franca

 

Conquista y asentamientos

La estrategia del Estado de Israel a partir de 1948 ha sido la de reducir, sistemáticamente en cada conflicto armado, la base territorial de un eventual estado palestino. Lo ha hecho por conquista, que no otorga ningún título sobre el territorio ocupado según los principios de la Resolución 2625 (XXV) de la AGONU de 24 de octubre de 1970, y mediante los asentamientos de colonos judíos. Los de la Franja de Gaza se retiraron en 2005, siendo primer ministro Ariel Sharon. Los de Jerusalén Este y Cisjordania, en conjunto más de 200 asentamientos y unos 750.000 colonos, continúan instalados, se consolidan y aumentan, impulsados por los ultraortodoxos israelíes, que participan en el gobierno de Benjamín Netanyahu, protegidos por el ejército israelí.

El Estado de Israel no hace caso de las resoluciones de la AGONU ni tampoco de las del Consejo de Seguridad, aunque sean de las vinculantes, y no ha sido constreñido a cumplirlas.

La Resolución 2.334 del CSONU de 23 de diciembre de 2016, adoptada durante la presidencia de Barak Obama con la abstención de los Estados Unidos que habrían podido vetarla, declaró sin «validez legal» los asentamientos, calificándolos de «flagrante violación del derecho internacional». El Estado de Israel no hace caso de las resoluciones de la AGONU ni tampoco de las del Consejo de Seguridad, aunque sean de las vinculantes, y no ha sido constreñido a cumplirlas, abusa de un tipo de inmunidad aprovechándose de la protección de Occidente, especialmente de los Estados Unidos, y de la mala conciencia de la comunidad internacional en general por el Holocausto.

En cuanto al tercer elemento, una organización política efectiva, que enlaza los otros elementos, existe, pero dividida, imperfecta y notoriamente insuficiente: la de la Autoridad Nacional Palestina (ANP), con un parcial reconocimiento internacional, en Cisjordania y, teóricamente, en la Franja de Gaza y en Jerusalén Este, y la de Hamás en la Franja, donde ganó las elecciones en 2006 y expulsó a la ANP por la fuerza de las armas en 2007. Hamás es considerada una organización terrorista por los Estados Unidos, la Unión Europea y otros Estados occidentales, pero es reconocida y financiada por algunos Estados árabes, en particular por Qatar e Irán, que también le suministra armas.

La estrategia del Estado de Israel a partir de 1948 ha sido la de reducir, sistemáticamente a cada conflicto armado, la base territorial de un eventual estado palestino.

A la organización política se le pide, fundamentalmente, efectividad, es decir, que ejerza, con exclusión de cualquier otro poder, el control del territorio y el pleno gobierno para la población, condiciones muy cercenadas en Cisjordania, del todo inexistentes en la devastada Franja y borradas de Jerusalén Este. En una aplicación desfavorable para los palestinos de los Acuerdos de Oslo I (1993) y Oslo II (1994), negociados entre la Organización para la Liberación de Palestina, presidida por Yasir Arafat, y el Israel del primer ministro Isaac Rabin, posteriormente asesinado por un nacionalista israelí, el territorio de Cisjordania se encuentra dividido en tres zonas: C, un 60% de la superficie total, bajo control civil y policial-militar exclusivo de Israel; B, un 22%, bajo control civil de la ANP y policial conjunto, y A, el 18% restante del territorio, bajo control policial-militar de Israel y un control civil creciente de las autoridades israelíes que ahogan la administración de la ANP. La moneda en circulación en toda Cisjordania es el nuevo séquel israelí; 1 séquel equivale a 0,2447 euros.

Por si no fuera suficiente, Israel ha construido en Cisjordania un muro de muchos kilómetros que aísla a las poblaciones cisjordanas entre sí y a estas de las israelíes y de los asentamientos, barrera que Israel justifica por motivos de seguridad. Israel también dispone de carreteras de uso exclusivo y ha establecido numerosos puestos y puntos de control militar que dificultan enormemente la movilidad de los cisjordanos.

Por el contrario, la AGONU por medio de la Resolución 67/19 de 29 de noviembre de 2012 concedió a la entidad Palestina la condición de Estado observador no-miembro con el derecho a participar en los debates, bien que sin derecho de voto; estatuto valioso porque permite a la Autoridad Nacional Palestina, como administración interina de Palestina, un símil de gobierno palestino, exponer su posición y denunciar las exacciones de Israel. En términos onusianos la Franja de Gaza, Jerusalén Este y Cisjordania son «territorio palestino ocupado» por Israel ilegalmente. En 2019, 139 Estados de los 193 miembros de las Naciones Unidas reconocían el «Estado de Palestina», supuesto de iure, inexistente de facto. Por su parte, el Estado de Israel ha sido reconocido por 164 Estados y participa plenamente en todo el sistema onusiano.

Digamos de paso que es más fácil ser considerado un estado de iure, que es una categoría formal, por los muchos intereses que pueden confluir en la consideración, los geoestratégicos o los económicos entre otros, que ser un estado de facto con todos los atributos de la efectividad.

La imperfección e insuficiencia de los elementos muestran la inviabilidad práctica de un estado palestino, ni siquiera la de un mini estado.

La realidad actual de los elementos necesarios para configurar un estado es de lo más desfavorable para los palestinos. Dicho de otra manera, la imperfección e insuficiencia de los elementos muestran la inviabilidad práctica de un estado palestino, ni siquiera la de un mini estado. Por eso, la invocación de la solución de los dos estados —frecuente en los discursos oficiales, como por ejemplo el de Felipe VI del 11 de enero de 2024 en la clausura de la Séptima Conferencia de Embajadores de España— es un tipo de fórmula de «cortesía política» hacia los palestinos, nada más que eso, puesto que no se acompaña de ninguna propuesta para la materialización del estado palestino; una ficción que provoca frustración y desesperanza en las filas palestinas conscientes.

 

Un genocidio en diferido

Expuestas sin rodeos, hay dos alternativas extremas para salir de un punto muerto que dura décadas: la radical israelí de consumar el desplazamiento forzoso de la población palestina —ahora púdicamente hablan de «emigración voluntaria»— completado con un apartheid normalizado de los palestinos que, pese a las presiones y exacciones, permanecieran en el Gran Israel: en el fondo, un genocidio en diferido. El Estado de Israel sería el (solo) «Estado de Palestina». No hay que decir que esta «solución», además de la «injusticia final» contra los palestinos, comportaría la inestabilidad permanente en la región y sería la fragua de grupos terroristas.

Y, en segundo lugar, la de la Comunidad Internacional, que tendría que imponer —como dice Josep Borrell a título personal—, vía Consejo de Seguridad en el marco del capítulo VII de la Carta, «Acción en caso de Amenazas, de Rupturas de la Pau y de Actas de Agresión», la constitución de un estado real para los palestinos, que pasa, insoslayablemente, por la desocupación militar y civil israelí de Cisjordania, la cancelación de la política de asentamientos que devora a dentelladas el territorio palestino, la retirada de las actuales colonias, la reconstrucción de la Franja de Gaza devolviéndola a la autoridad palestina, la garantía de un corredor entre la Franja y Cisjordania así como el acceso a Jerusalén Este, la recuperación palestina de Jerusalén Este y un estatuto especial para la ciudad de Jerusalén, el retorno de los refugiados palestinos que quisieran nacionalizarse en un estado palestino. Además, habría que remediar la débil viabilidad económica de unos territorios que son enclaves aislados desproveídos de recursos y carentes de infraestructuras.

Sin estas condiciones o similares no habrá un estado palestino. Por lo tanto, la solución de los dos estados es, lamentablemente, una quimera, por no decir un bluf. Negociar aquellas condiciones que lo hicieran posible no será aceptado de ninguna manera por el Estado de Israel mientras gobierne la coalición derechista y ultraderechista de Benjamín Netanyahu, que excluye absolutamente un estado palestino. Lo máximo que Israel ha aceptado hasta ahora han sido los acuerdos de Oslo I y II (1993-1994), precedidos de la Conferencia de Paz de Madrid (1991), ya de por sí insuficientes para asegurar la viabilidad de un estado palestino, salvo que Israel se viera obligado a transigir por una derrota militar, inimaginable vistas su superioridad militar y sus avanzados medios de control y de disuasión, y más todavía cuando dispone del apoyo estratégico de los Estados Unidos y del arma nuclear, o por una imposición externa bajo la égida de las Naciones Unidas que requeriría la participación activa de los Estados Unidos.

¿Qué contrapartidas deberían recibir los israelíes? Las necesarias para la seguridad, que tanto les inquieta desde 1948: el reconocimiento del Estado de Israel por los Estados árabes de la región que no lo reconocen, todos menos Jordania y Egipto y, después de los Acuerdos de Abraham de 2020, los Emiratos Árabes Unidos y Baréin, la negociación de tratados de no agresión a fin de crear un marco regional de «paz, seguridad y cooperación», la disolución de Hamás, la Yihad Islámica Palestina, el Frente de Liberación de Palestina y la neutralización de Hezbollah. Contrapartidas tan difíciles de obtener como las que necesitan los palestinos, incluso más porque implican a terceros Estados y afectan a las preexistentes relaciones entre ellos, como es el caso de Arabia Saudí e Irán, rivales religiosos y estratégicos.

El conflicto israelí-palestino con puntos de fricción «ordinarios»: el estatuto de Jerusalén, el retorno de los refugiados, el mantenimiento y el aumento de las colonias, el acceso al agua, la movilidad de los palestinos, no solo provoca víctimas, destrucción de bienes e inseguridad continua para ambas partes, sobre todo para los palestinos, sino que también emponzoña las relaciones internacionales entre el Sur Global, mayoritariamente partidario de los palestinos, y Occidente, que oficialmente apoya a Israel, pero con las opiniones públicas divididas al respeto.

¿Se tiene que deducir que propugnar un (nuevo) proceso de paz es inútil? No, en absoluto, y el Plan de Paz integral presentado por Josep Borrell al Consejo de ministros de Asuntos exteriores de la Unión el 22 de enero va en la buena dirección. De los 12 puntos que contiene, tres son clave: a) creación efectiva del Estado de Palestina, sin entrar, no obstante, en sus elementos constitutivos; b) la garantía de la seguridad para el Estado de Israel y el futuro Estado de Palestina; c) la organización de una Conferencia de Paz preparatoria entre la Unión Europea, Egipto, Jordania, Arabia Saudí y la Liga Árabe.

Como era de prever, el Israel de Benjamín Netanyahu ha rechazado el Plan. Ahora habrá que ver cómo se impone a Israel que se avenga a participar en una negociación que, inevitablemente, lo obligaría a hacer importantes renuncias a su actual posición de fuerza. Este plan de paz o el que definitivamente se adopte requerirá de la implicación de los Estados Unidos y lo deseable sería que el plan se desplegara bajo la égida de las Naciones Unidas.