Hace ahora justo medio año, en un análisis publicado en esta misma revista (número 56, junio de 2023) se señalaba que el Gobierno de España había decidido abordar la presidencia rotatoria europea con un programa muy ambicioso, lo que resultaba digno de elogio, pero también arriesgado. Al terminar el semestre, la evaluación viene a confirmar esos presagios ambivalentes, aunque por razones algo distintas a las originalmente formuladas.

La actividad ha sido intensa y fructífera, no sólo en el ámbito de numerosas negociaciones legislativas concretas, sino también en el más informal y genérico de los grandes debates estratégicos a los que se enfrenta Europa. Y, sin embargo, el turbulento panorama doméstico que ha enmarcado la segunda mitad de 2023 deja un regusto amargo de oportunidad perdida para España.

Cuando Pedro Sánchez anunció el 29 de mayo que había decidido disolver las Cortes y llamar a las urnas para el mes de julio la inmensa mayoría de altos cargos y funcionarios que llevaban casi dos años preparando la presidencia se quedaron descompuestos. A pocas semanas de que ésta echase a andar, parecía que todos los planes saltaban por los aires. A partir de ese momento la prioridad pasaba a ser la preparación de la convocatoria electoral, distrayendo así al presidente y sus ministros de la gran atención que en esa circunstancia exigía la UE. Por si lo anterior no fuera suficiente, los sondeos eran unánimes en plena resaca de la reciente victoria conservadora en ayuntamientos y CCAA: el futuro Gobierno iba a presidirlo a Alberto Núñez Feijóo con el correspondiente relevo de buena parte del personal implicado e incluso con posibles cambios en el programa.

Cuando Sánchez anunció elecciones anticipadas, a solo un mes de que la presidencia arrancase, parecía que todos los planes saltaban por los aires.

Casi nadie imaginaba entonces que la apuesta iba a salirle bien a Sánchez. El 1 de julio voló a Kiev para inaugurar el semestre, y así simbolizar el apoyo a Ucrania, pero estar inmerso en campaña frustró que se arrancase a pleno gas. Lo impedía una combinación de factores: respeto a ciertos códigos de conducta deseable (que le hicieron aplazar su intervención en el Parlamento Europeo para exponer el programa), impedimentos legales internos (la Junta Electoral le llegó a sancionar por hacer declaraciones de prensa tras un Consejo Europeo), y su propia implicación en mítines (que, por ejemplo, le hicieron volar de Bruselas a San Sebastián antes de que acabase la trascendental cumbre entre la UE y América Latina).

Sin embargo, en la noche del 23 de julio, cuando se constató que los partidos de derecha no sumaban mayoría absoluta, el presidente pudo dar el tiempo perdido por bien empleado. El resultado tenía incluso una lectura positiva desde la perspectiva de la UE, que siempre juzga la política interna de los Estados miembros por el desempeño de las fuerzas euroescépticas y se congratulaba del pobre resultado de Vox. Aún quedaba mucho para la nueva investidura de Sánchez, pero el verano permitía disimular la situación de interinidad y la agenda del semestre –bien planificada por Moncloa, los ministerios y la Representación Permanente de España en Bruselas– empezaba a transcurrir más o menos según lo previsto.

 

Logros en la función legislativa

El Tratado de Lisboa arrebató visibilidad a la presidencia rotatoria del Consejo, pero sigue desempeñando una importante función de organización y mediación en la toma de decisiones normativa y presupuestaria. Juzgando lo logrado en la segunda mitad de 2023 a la luz de ese papel en el engranaje institucional, el desempeño de España merece un elogio cuantitativo y cualitativo. Aproximadamente setenta dosieres han sido resueltos y, lo que es más importante, en temas cruciales y con alto grado potencial de disenso entre los Veintisiete. En el antes aludido análisis previo que fue aquí publicado se advertía de modo destacado que «la unidad que domina en la UE desde 2022 puede agrietarse cuando se aborden asuntos muy divisivos como el mercado eléctrico, las reglas fiscales, o el pacto migratorio». Pues bien, los tres han salido adelante al final del semestre.

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Desde la perspectiva del rol institucional que supone presidir el Consejo, el desempeño de España merece un elogio cuantitativo y cualitativo.

La negociación para la reforma del mercado eléctrico pretendía reducir la volatilidad de precios sufrida desde la invasión rusa a Ucrania y mantener la ambición climática de la UE. Pese a que había recelos en algunos Estados miembros por las posiciones fuertes de la ministra de Transición Ecológica, Teresa Ribera actuó de modo suficientemente neutral para lograr el acuerdo. Este consiste básicamente en mantener a corto plazo el sistema marginalista (como quería Alemania), pero apostando a largo por contratos entre gobiernos y productores que estabilicen los precios y donde el gas ceda el protagonismo del funcionamiento del mercado a las renovables (incluyendo la nuclear, como quería Francia). Además, se admite más grado de intervención pública cuando haya crisis energéticas (como quería España) y el Parlamento Europeo, cuyo eurodiputado ponente era español, también quedó satisfecho por los mecanismos de defensa de los consumidores vulnerables.

Las nuevas reglas fiscales también se aprobaron con una ministra española, Nadia Calviño, limando las diferencias entre Francia y Alemania. Es verdad que en este caso todavía falta negociar con el Parlamento Europeo, pero los Estados miembros ya han consensuado su postura frente a la propuesta –más innovadora, menos compleja y algo más afín a los intereses españoles– de la Comisión. De forma parecida al mercado eléctrico, la esencia del acuerdo es mantener el escenario tradicional como deseaba Berlín (en este caso los objetivos del 3% de déficit y 60% de deuda, así como multas por incumplimiento) a la vez que se introducen novedades y flexibilidad de cara al futuro.

Para llegar a esos umbrales máximos se tendrá en cuenta el punto de partida y el esfuerzo progresivo de cada Estado a un ritmo de ajuste del 0,5% cada año. Además, y tomando inspiración en cómo los planes de recuperación han incentivado reformas e inversiones, los plazos se modularán dependiendo de la política económica que desarrolle el país y, singularmente, su reducción del gasto primario neto.

Los acuerdos alcanzados en la reforma del mercado eléctrico, las nuevas reglas fiscales y el pacto sobre migración y asilo son los más relevantes.

El pacto sobre la migración y asilo, compuesto por cinco reglamentos, es el tercer gran logro normativo del que puede presumir la presidencia española (aunque sea, como en los dos anteriores, más por el éxito mediador en sí que por haber alcanzado las prioridades nacionales). Se trata de una política muy sensible en casi toda Europa, si bien el menor grado de politización de los temas migratorios en España ha ayudado a cerrar una negociación que se ha extendido más de tres años. Contar con una respuesta unificada europea supone un avance con respecto a la actual situación de descoordinación e incerteza, pero es solo un mínimo común denominador que refuerza la frontera exterior, impone condiciones más duras para quien llega y regula una solidaridad casi a la carta sin cuotas obligatorias de refugiados.

 

Avances en la agenda estratégica

Junto a esos tres acuerdos en expedientes claves, cuya tramitación formal se culminará en el inicio de 2024, España puede presumir de otras varias decenas de éxitos normativos (que, en algunos casos, como la Inteligencia Artificial, la tarjeta europea de discapacidad o la regulación del trabajo en plataformas digitales, no son menores). Además, trascendiendo los dosieres del procedimiento legislativo ordinario, el semestre ha sido también fértil en el terreno estratégico y, algo menos, de la acción exterior.

La declaración con la que se cerró la cumbre de octubre en Granada (en sí misma un éxito organizativo, como las decenas de reuniones ministeriales informales repartidas por toda la geografía española y el centenar de eventos menores que también se han celebrado) contiene los desafíos más relevantes para el futuro de la UE: la necesidad de su reforma, el impulso a la ampliación, y el reposicionamiento europeo en un escenario económico internacional postglobalizado, aunque no por ello desglobalizado.

La declaración de Granada contiene los desafíos más relevantes para el futuro: reforma de la UE, ampliación y autonomía estratégica abierta.

En ampliación el semestre se cierra con importantes progresos como el acuerdo a veintiséis –sin que la silla vacía del primer ministro húngaro impida la decisión– para que Ucrania y Moldavia empiecen a negociar su adhesión en marzo, Georgia tenga estatus de candidato y se avance con los Balcanes occidentales, incluyendo el anuncio de posible apertura de negociaciones con Bosnia-Herzegovina. Se trata de pasos adoptados en el Consejo Europeo, pero la presidencia del Consejo ha contribuido con su impulso, y ello a pesar de que el Este no sea precisamente la región más afín al modo de entender la UE que tiene España (que además ha flexibilizado su rígida postura sobre los pasaportes kosovares). Incluso la decisión tomada el 30 de diciembre de incorporar a Bulgaria y Rumanía en el espacio Schengen puede entenderse como parte de esa apuesta, que Madrid viene apoyando lealmente desde febrero de 2022, de reforzar el flanco oriental.

En todo caso, y aunque la diplomacia española es sincera al enviar la señal política de que el proceso de integración incluirá en el futuro a todo país que opte por los valores europeos frente a los de Rusia, lo cierto es que la Secretaría de Estado para la Unión Europea ha trabajado en el semestre para que el debate de la ampliación discurra paralelo al de la reforma. Aunque el debate está todavía en el estadio de los expertos (con protagonismo del papel francoalemán), España ha subrayado que ayudar a los candidatos a cumplir los criterios de adhesión no puede suponer atajos para conseguirla, ni ésta será posible sin repensar el funcionamiento institucional y presupuestario o una profundización competencial en ciertos ámbitos. En la cumbre de Granada se aprobó que la Comisión Europea propondrá ideas para esa reforma.

Por lo que respecta a la llamada autonomía estratégica abierta, la oficina de prospectiva de Moncloa había trabajado durante un año, junto a sus contrapartes del resto de gobiernos nacionales y de la Comisión, en la elaboración del importante documento Resilient EU2030. Pese a algunas discrepancias con Francia, que lanzó el debate en Versalles sin tanto énfasis en la necesidad de combinar seguridad y apertura económica, se ha logrado un consenso intelectual y, como dijo Charles Michel en Granada, este ejercicio será de gran utilidad para aterrizar el concepto a contenidos sustantivos.

En el exterior, la UE mantiene la unidad hacia Ucrania, muestra algo más de interés hacia América Latina y se muestra dividida en la crisis de Gaza.

En el frente exterior, donde la principal responsabilidad no recae en la presidencia rotatoria sino en el Alto Representante y el presidente estable del Consejo Europeo, el semestre se cierra sin que se haya roto la unidad fundamental de la UE en su apoyo a Ucrania y mostrando algo más de interés, aunque no demasiado, hacia una región tan estratégica para España como América Latina (el éxito de la arriba mencionada cumbre no se ha acompañado de buenas noticias en la ratificación del acuerdo con Mercosur). Lo peor vino desde Gaza, no solo por la violencia terrorista de Hamás y la desproporcionada respuesta militar, sino por la notoria división europea y la dificultad de que la postura española –muy crítica con Israel– sea aceptada como representativa por los veintisiete.

 

Un balance agridulce

Si la cosecha de la presidencia en diversos temas legislativos y estratégicos es tan notoria, ¿por qué el balance tiene entonces ese dominante agridulce? La respuesta está en casa, en el contexto político nacional que ha impedido mostrar la fortaleza de España como Estado miembro que habría recuperado definitivamente la estabilidad económica y política tras superar la gran recesión iniciada en 2008 y las crisis correlativas en el plano social y territorial que se prolongaron por espacio de una década. El inesperado adelanto electoral, la larga interinidad gubernamental posterior y el clima altamente polarizado no parecen los mejores ingredientes para instalar una imagen de fortaleza.

A lo anterior se suma que el consenso europeísta entre PSOE y PP, que ha funcionado desde los años 80 como contrapeso de moderación centrípeta a la confrontación interna entre ambos partidos, se ha erosionado en estos seis meses e incluso se han observado preocupantes síntomas de elevación de la crispación al nivel de la UE. El bronco debate que siguió a la comparecencia de Sánchez en el pleno del Estrasburgo (finalmente celebrada en diciembre) o la apelación de la oposición a que la Comisión se implique para atajar una deriva iliberal en España supuestamente comparable a la de Hungría o Polonia son dos muestras obvias de ese deterioro.

Pese a una cosecha notoria en Bruselas, el balance del semestre es agridulce por la europeización del crispado contexto político interno.

Así pues, y con independencia de todos los logros, no se ha podido aprovechar la ocasión para dar un salto cualitativo adelante en la relación España-UE. Ni Bruselas ni el resto de las capitales han quedado completamente convencidas de que la ambición de Madrid para ejercer liderazgo en la UE es tan sólida y fiable que le colocaría en una posición de vanguardia entre los 27 apenas superada por Berlín o París. Ni tampoco, lo que es seguramente peor, la ocasión ha servido para reforzar en el nivel interno la causa del proceso de integración y el consenso político para avanzar en ella.