En Italia, la organización del Estado, la gobernanza de las principales políticas públicas, y el papel y los mecanismos de financiación de las regiones podrían cambiar radicalmente. El Gobierno de Meloni ha decidido dar luz verde a las demandas de algunas regiones para obtener una «autonomía diferenciada». Aunque no es en absoluto seguro que esto acabe pasando, y que se necesitará tiempo para tomar las decisiones pertinentes, el cambio sería muy importante.

En Italia existen ya, desde el final de la Segunda Guerra Mundial, algunas regiones con un estatuto especial; se trata de determinados territorios en la frontera norte y en las dos islas. Tienen poderes muy superiores a los de las otras regiones y, sobre todo, se ven muy favorecidas por los mecanismos de financiación: el gasto público total por habitante es mucho más alto que en el resto del país. La Constitución republicana (1948) prevé la existencia de unas regiones con «estatuto ordinario» en el resto del país, que se pusieron en marcha el 1970. Con la reforma constitucional de 2001, se les atribuyeron nuevos poderes importantes: el «grado de descentralización» italiano, según el cálculo de la OCDE, midiendo el gasto de las entidades subestatales en porcentaje del gasto público total, está hoy cerca de la media europea, en unos niveles altos entre los Estados unitarios. La reforma prevé también, en el nuevo artículo 116, que cada una de las regiones de estatuto ordinario pueda pedir más competencias y recursos para financiarse, en el ámbito de una larga lista que figura en el artículo 117 de la misma Constitución.

Esta previsión nunca se ha aplicado hasta ahora. Pero las posibles decisiones del Gobierno Meloni, de las cuales ya se hablaba al inicio de la legislatura, se refieren precisamente a peticiones formuladas desde 2017 en este sentido por las regiones Lombardia y Véneto, dos de las más grandes y ricas del país. Estas demandas se insertan en las iniciativas políticas históricas de la Liga Norte, el partido de matriz territorial (actualmente en el gobierno) que siempre ha intentado obtener más poderes y más recursos para los territorios donde ha estado tradicionalmente asentada. Pero en este caso también se han formulado peticiones similares desde la región Emilia-Romagna, también grande y rica, pero siempre gobernada por las fuerzas políticas de la centroizquierda.

El grado de descentralización italiano, asimétrico entre los diferentes gobiernos regionales, podría ser altísimo

¿Por qué estas demandas son tan importantes? Por tres razones principales. En primer lugar, las tres regiones reclaman todas las competencias que teóricamente pueden transferirse a las regiones. Concederían poderes muy amplios en materia de educación y salud, infraestructuras y energía, políticas industriales, medio ambiente, territorio, cultura y mucho más. Dado que estas solicitudes no han sido motivadas por unas condiciones específicas de estas regiones, todas las demás de estatuto ordinario podrían pedirlas y obtenerlas. Sin embargo, cada una podría diferenciar sus propias exigencias específicas, de forma que el reparto de competencias entre el Estado y las regiones llegaría a ser extraordinariamente complejo. Al Gobierno central le quedarían muy pocos poderes para poner en práctica sus políticas, por ejemplo, en relación con las grandes infraestructuras, la energía y el desarrollo industrial. El grado de descentralización italiano, por otro lado asimétrico entre los diferentes gobiernos regionales, sería altísimo: no hay países en una situación comparable.

En segundo lugar, Lombardía y Véneto no piden que se aplique el complejo mecanismo de financiación de las regiones previsto también en la Constitución (art. 119), aunque con un retraso muy importante en su aplicación. Reclaman normas de financiación especiales, similares a las garantizadas a las regiones con estatuto especial, basadas no tanto en principios y criterios válidos para todo el país, sino en una negociación entre el Gobierno y la región. Los recursos estarían disponibles porque serían automáticamente retenidos por la región de los ingresos de los impuestos pagados al Estado, sin que se plantee ninguna responsabilidad para gravar a los residentes. Naturalmente, si las regiones grandes y ricas captan una parte importante de estos ingresos, se reducen los recursos públicos disponibles para el resto del país, y especialmente para las regiones menos avanzadas del Centro-Sur. En particular, en el Sur, la cantidad y la calidad de los servicios públicos disponibles para los ciudadanos y las empresas ya son muy inferiores a la media nacional. En Italia, a diferencia de lo que sucede en Alemania, y en mayor medida que en España, a las diferencias territoriales en las rentas de mercado corresponden unas diferencias en los servicios públicos. El temor, absolutamente justificado, es que estas desigualdades puedan justificarse por las nuevas normas y puedan ampliarse todavía más. Al mismo tiempo, el ministro de Economía podría tener menos ingresos para las políticas fiscales nacionales generales y para gestionar la gran deuda pública.

Finalmente, todo el proceso, aunque sea tan importante, podría llevarse a cabo sin la participación del Parlamento. El Gobierno de Meloni prevé que se negocien las materias y los recursos con cada región. Que el resultado de esta negociación forme el contenido de un «acuerdo» bilateral, sobre la cual se pedirá únicamente una opinión a las Cámaras. Cuando el «acuerdo» sea finalmente aprobado por el Gobierno y la región, solo se pedirá al Parlamento un voto de ratificación, sin posibilidad de modificarlo: básicamente se trataría de un voto de confianza para el Gobierno.

Esta historia es muy interesante, incluso para un observador no italiano, por varias razones. En algunos casos hay relevantes parecidos y diferencias entre el caso español y el italiano.

La secesión de los ricos tomó altura en los años de las políticas de austeridad. Aunque los recortes en los servicios han sido mucho más intensos en las regiones del Sur, también han afectado a las comunidades más ricas del país. Esto las ha llevado a fenómenos de rebelión similares a los registrados en otras zonas europeas. ¿Por qué sufrir recortes de servicios cuando nuestros ingresos son elevados y podríamos financiarlos? El regionalismo diferencial ya existente (las regiones de «estatuto especial») se ha convertido de repente en una fuente de gran inestabilidad. El Véneto, y después la Lombardía, han intentado conseguir sus propios poderes y privilegios, trasladando más al sur la frontera entre las regiones con «ciudadanos de primera división» y las regiones con «ciudadanos de segunda división», con la pérdida de una referencia común de la ciudadanía nacional. Por otro lado, en muchos países europeos hay tendencias políticas favorables a redefinir los límites de la ciudadanía, excluyendo, por ejemplo, tanto como sea posible y el mayor tiempo posible, a los inmigrantes de los beneficios del estado social (aunque trabajen y paguen los impuestos): ¿por qué no redefinir, al menos en parte, los límites de la ciudadanía también respecto a otros italianos?


Del centralismo al autonomismo

Muy interesante es el posicionamiento de las fuerzas políticas. La Lega Norte siempre ha estado, consecuentemente, defensora de estas tesis. Pero ninguna fuerza política se opone abiertamente. A la derecha, el partido de Giorgia Meloni, Fratelli d’Italia, hoy prevalente, tiene una tradición centralista. La presidenta del Consejo propuso en 2014 modificar la Constitución eliminando las regiones. Pero hoy, Fratelli d’Italia, para preservar el poder obtenido en la última ronda electoral, manteniendo la alianza con la Lega Norte, parece dispuesto a dar luz verde a esta enorme autonomía regional diferenciada. En el ámbito de la centroizquierda el Partido Democrático siempre ha tenido dificultades en relación con este asunto y nunca se ha expresado con claridad. En el partido hay tanto partidarios de este proyecto (a partir del actual presidente del Partido, así como presidente de la región Emilia-Romagna) como opositores convencidos; numerosos, tanto en las regiones del Sur, que temen con razón una ampliación de las diferencias territoriales, como entre los alcaldes, incluso del Norte, que temen que el poder de las regiones todavía los abrume más. El Movimiento 5 Stelle acordó primero con la Lega Norte incluir este proceso en el «contrato de gobierno» para el primer gobierno de Conte (2018-19), pero después se opuso a su aplicación. Los que se oponen son los grupos políticos más a la izquierda, así como dos de los tres sindicatos italianos más grandes, la CGIL (originalmente de matriz social-comunista) y la UIL (originalmente de matriz socialista), mientras que la CISL (de matriz católica) no se manifiesta. Las representaciones empresariales se dividen según su implantación geográfica, pero no son favorables a conceder poderes tan amplios a las regiones, en particular en materia de infraestructuras y energía.

El Partido Democrático siempre ha tenido dificultades en relación con este asunto y nunca se ha expresado con claridad.

Históricamente, la Lega Norte ha perseguido la secesión. Ha sido en muchos aspectos una posición propagandística, sin efectos concretos. Pero que fue muy importante para el debate público italiano, porque contribuyó a consolidar la imagen de los territorios más productivos del país como víctimas de las políticas aplicadas por el Estado nacional en favor de las zonas más débiles. El Consejo Regional del Véneto incluso convocó en 2014 un referéndum regional para preguntar a los ciudadanos si querían una secesión formal, es decir, convertir esta región en un estado independiente. El Tribunal Constitucional prohibió esta consulta porque va en contra del principio fundacional del país, según el cual Italia es «una e indivisible». Pero en la última década la estrategia de la Lega Norte ha cambiado inteligentemente. Ya no se trata de una secesión de derecho, que llevaría a estos territorios fuera de Italia, y también de la Unión Europea, sino de una secesión de hecho: conseguir los mismos resultados en términos de poder y recursos financieros quedando formalmente dentro del mismo país: una estrategia que define la secesión de los ricos.

Por lo tanto, no se trata de una pequeña cuestión jurídico-administrativa: es una gran cuestión política que marcará el futuro de Italia.

 

El «residuo fiscal»

Argumento clásico de esta tesis ha sido el «residuo fiscal», que calcula la diferencia entre los ingresos fiscales generales de una región y el gasto público. En las regiones del Norte, el gasto está por debajo de los ingresos, lo cual se interpreta como una explotación por parte de los otros territorios. Se dice: si estas regiones fueran independientes, de derecho o de hecho, podrían permitirse unos servicios públicos mejores o una presión fiscal inferior. Pero es una argumentación muy engañosa. Este efecto no depende de una redistribución por parte del gobierno central de región a región. Como en otros países europeos se deriva más bien de los principios constitucionales que prevén una fiscalidad progresiva y el acceso universal a los principales servicios públicos, empezando por la educación y la salud. Son los ciudadanos más ricos los que, con sus impuestos, soportan los costes de los servicios que reciben incluso los ciudadanos pobres. Esto tiene un efecto territorial, no para que el gasto sea mayor en el Sur (de hecho, pasa el contrario), sino porque en las regiones del Norte las rentas son superiores y los ingresos fiscales también lo son. Por lo tanto, se trata de un tema político de gran importancia: la responsabilidad fiscal de quienes tienen más ingresos o más riqueza, la igualdad de acceso a los servicios entre los ciudadanos del mismo país. Pero las fuerzas políticas de centroizquierda muy pocas veces han cuestionado abiertamente el concepto de déficit fiscal: En el Véneto y en Lombardía, en cambio, hay un consenso apreciable sobre esta tesis legista incluso en el ámbito cultural de la centroizquierda. Las desigualdades, ya sean personales o territoriales, no son desde hace mucho tiempo un tema de especial compromiso en la centroizquierda italiana.