A mediados la década de los 70, Henry Kissinger, secretario de Estado de los Estados Unidos durante la presidencia de Richard Nixon, se permitía en público una boutade a cuenta de la difuminada identidad internacional de la entonces Comunidad Económica Europea: «¿A quién llamo, si quiero hablar con Europa?»

Hoy Antony Blinken, el actual secretario de Estado, si quiere hablar con Europa no tiene ninguna duda, llama a Josep Borrell, el Alto Representante de la Unión para Asuntos exteriores y Política de Seguridad (AR). «Alto representante» es un eufemismo de ministro. En el proyecto de Tratado que establecía una Constitución para Europa –abandonado en 2005 por el rechazo en referéndum de Francia y de los Países Bajos– figuraba idéntica función a la actualmente ejercida por Borrell, pero con el título común en la esfera internacional de ministro de Asuntos exteriores (de Europa). Algunos Estados miembros prefirieron tapar la denominación que hubiera tenido una lectura federalista.

Desde los años 70, Europa ha avanzado –se podría decir que bastante, puesto que antes no se hablaba de ello– en la construcción de lo que en el argot comunitario se denomina «segundo pilar» –el primero es la dimensión comunitaria; el tercero, la cooperación policial y judicial en materia penal– y que en las relaciones internacionales es, simplemente, la política exterior en sentido amplio. Aunque la acción de la Unión en este ámbito no acaba de perfilarse, Blinken sabe a quién tiene que llamar, pero no sabe si podrá hablar de todo con su interlocutor.

Los Estados son celosos de su soberanía y la política exterior es una manifestación fuerte de la soberanía estatal. A pesar de que los Estados miembros de la Unión han comunitarizado, es decir, han puesto en común parcelas de su soberanía –que pueden recuperar saliendo de la Unión, este fue el eje de la campaña de los partidarios del Brexit–, y la de la moneda es la más aparatosa cesión de soberanía por parte de los 20 Estados de la Eurozona, se resisten a federalizar, que no otra cosa es comunitarizar, la política exterior y todavía menos la seguridad exterior.

Los Estados son celosos de su soberanía y la política exterior es una manifestación fuerte de la soberanía estatal.

Abundan las expresiones de esta resistencia, incluso la consagra el Tratado de la Unión Europea (TUE), un remedo de la Constitución que no fue posible: «La seguridad nacional continuará siendo responsabilidad exclusiva de cada Estado miembro» (artículo 4-2). Por si no fuera suficiente, en virtud del principio de atribución, la Unión solo actúa dentro de los límites de las competencias que le atribuyen los Estados miembros. Y, más aún, el TUE remacha el clavo de los límites de la Unión: «Toda competencia no atribuida a la Unión en los Tratados corresponde a los Estados miembros» (artículo 5-2).

Es en este marco normativo que hay que situar la (aparente) prometedora disposición del TUE al establecer que «La competencia de la Unión en materia de política exterior y de seguridad común abarcará todos los ámbitos de la política exterior y todas las cuestiones relativas a la seguridad de la Unión» (artículo 24).

 

Libertad de actuación encorsetada

Ahora bien, la definición de las orientaciones, los intereses y los objetivos estratégicos de la Unión en la acción exterior la fija el Consejo Europeo por unanimidad, es decir, los jefes de Estado y de Gobierno, en definitiva, los Estados. Así, queda encorsetada la libertad de actuación del Alto Representante, que, sin embargo, «contribuirá con sus propuestas a elaborar la política exterior y de seguridad común y se encargará de ejecutar las decisiones adoptadas por el Consejo Europeo y el Consejo» (artículo 27). La ejecución, que puede parecer una función menor, es relevante, por cuanto deja el cumplimiento de las decisiones en la órbita ideológica de la política exterior.

El TUE dedica 26 artículos del Título V a las disposiciones generales relativas a la acción exterior de la Unión y a las específicas de la política exterior y de seguridad común, con reiteraciones y precauciones que hay que interpretar como «desconfianzas». Ningún otro Título, ni siquiera el Título III, que trata de las siete instituciones y de los dos órganos institucionales consultivos que forman el cuerpo estructural de la Unión, concita tanta extensa e intensa atención normativa sobre una materia, prueba de las reservas de los Estados en este ámbito con la pretensión de preservar intacta la imagen de su soberanía.

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Y, sin embargo, por encima de marcos y de corsés, el factor personal, el liderazgo en el desempeño del cargo de Alto Representante cuenta, y mucho. Ya fue así con Javier Solana, que ha sido el primer AR permanente (1999-2009) y que por su notable experiencia en la esfera internacional –ministro de Asuntos exteriores de España (1992-1995), secretario general de la OTAN (1995-1999), negociador del Acta Fundacional de Relaciones Mutuas, Cooperación y Seguridad entre la OTAN y la Federación de Rusia (mayo de 1997), negociador como AR de la Unión del Plan de Acción Integral Conjunto o acuerdo nuclear iraní (2003)– ayudó a configurar la acción exterior de la Unión que, después de su primera concreción en el Tratado de Ámsterdam (octubre de 1997), figura plasmada en el TUE habiendo pasado antes por el proyecto de Constitución, si bien todavía es excesivamente limitada y cautelosa.

Josep Borrell, nombrado Alto Representante en diciembre de 2019 por un periodo de cinco años, además de la inestabilidad «ordinaria» del África subsahariana con emergencias humanitarias y golpes de estado frecuentes y las (excesivas) funciones concentradas en el cargo institucional -la presidencia del Consejo de Asuntos exteriores y del Servicio Europeo de Acción Exterior, la vicepresidencia más activa de la Comisión Europea, la ejecución de las decisiones del Consejo Europeo y del Consejo, entre otros-, ha tenido que afrontar tres crisis sucesivas de una entidad y envergadura hasta ahora desconocidas: la pandemia del covid-19, la invasión armada masiva de Ucrania por la Federación de Rusia y la guerra devastadora de Gaza que lleva a cabo Israel.

La Unión es un ente con personalidad jurídica propia que en las competencias que tiene atribuidas actúa en la esfera internacional con total independencia de los Estados miembros, pero lo hace después de que estos hayan fijado las orientaciones de esta actuación a través del Consejo Europeo. A pesar de todos los corsés, las limitaciones y las reservas, que son muchos, queda un margen de actuación específica de la Unión con una impronta singular.

Todos los principios y derechos reconocidos en el TUE están confirmados en la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea, que tiene el mismo valor jurídico que los Tratados.

El TUE establece qué principios han de guiar la acción exterior de la Unión y son de una ambición, definida por la solidaridad, que no está «constitucionalizada» en las reglas de ningún otro ente internacional, situando a la Unión en la estela de las Naciones Unidas, singularidad que conviene recordar: «En sus relaciones con el resto del mundo, la Unión afirmará y promoverá sus valores e intereses y contribuirá a la protección de sus ciudadanos. Contribuirá a la paz, la seguridad, el desarrollo sostenible del planeta, la solidaridad y el respeto mutuo entre los pueblos, el comercio libre y justo, la erradicación de la pobreza y la protección de los derechos humanos, especialmente los derechos del niño, así como al estricto respeto y al desarrollo del Derecho internacional, en particular el respecto de los principios de la Carta de las Naciones Unidas» (artículo 3-5).

Todos los principios y derechos reconocidos en el TUE figuran confirmados en la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea, que tiene el mismo valor jurídico que los Tratados, las disposiciones de la cual obligan a las instituciones, órganos y organismos de la Unión, así como a los Estados miembros cuando apliquen el Derecho de la Unión.

Ciertamente, estos principios pueden reducirse a un enunciado formal: la Realpolitik en el mundo de hoy, sacudido por enormes tensiones a causa de (re)definiciones geopolíticas, movimientos geoestratégicos de alcance global y, como telón de fondo, las consecuencias del cambio climático, con frecuencia obliga a prácticas de un crudo egoísmo de ente, sea estado u organización internacional.

 

Palabras directas y comprensibles

Pues bien, Josep Borrell en el ejercicio de las funciones de Alto Representante se toma en serio los principios que singularizan a la Unión en el terreno internacional. Esto explica que a veces la posición que defiende, expresada con palabras directas, quizás poco «diplomáticas», pero comprensibles, resulte incómoda para algunos, incluso disruptiva en determinadas situaciones.

Durante la pandemia, Borrell sostuvo que la respuesta tenía que serlo a escala global: «si no la vencemos en África seguiremos igualmente amenazados», cosa que se tradujo en que la Unión fuera el mayor donante de vacunas a países que no las podían adquirir en cantidad suficiente por falta de recursos.

Borrell, como AR, ha sido una figura clave en la contundente y robusta respuesta de Occidente a la agresión de Rusia a Ucrania, que calificó de «crimen de guerra masivo cometido por las fuerzas armadas rusas contra el pueblo ucraniano», consiguiendo fijar un consenso sin precedentes en la política exterior comunitaria y propiciando el derribo de viejos tabúes como el de situarse la Unión al margen de los conflictos armados. Ahora la Unión, además de otros apoyos y ayudas directas, financia y coordina el envío de armas a Ucrania con un objetivo de la máxima importancia para el orden internacional y para la seguridad de Europa: el agresor no puede salirse con la suya y quedarse con la víctima de la agresión como trofeo de guerra.

Como AR, Borrell ha sido una figura clave en la contundente y robusta respuesta de Occidente a la agresión de Rusia a Ucrania.

En la guerra de Gaza, ha denunciado la inhumana desproporción de la reacción de Israel a la incursión terrorista de Hamás del 7 de octubre de 2023, bombardeando indiscriminadamente localidades, campamentos de refugiados e infraestructuras vitales para la supervivencia de la población civil gazatí. Toda esta bárbara violación del derecho humanitario con la supuesta justificación de que los edificios destruidos, cerca del 80% del parque residencial, eran lugares que servían de escondrijo a los milicianos de Hamás.

Con base en la facultad de proponer que el TUE reconoce al Alto Representante, Borrell ha presentado un plan de paz estructurado en 12 puntos, que además de suponer el fin de las hostilidades, se asienta en la constitución efectiva de un estado palestino viable, en el reconocimiento de la existencia del Estado de Israel y en la mutua seguridad de israelíes y palestinos como garantía de la paz y de la estabilidad de la región.

Borrell convierte los áridos principios en sentido común. A la repetida negativa de Benjamín Netanyahu a aceptar la solución de los dos estados, por lo tanto, la creación y la viabilidad del Estado palestino, opone: «¿Qué otras soluciones tienen en mente? ¿Obligar a todos los palestinos a irse? ¿Matarlos a todos?»; ante la evacuación que las fuerzas armadas israelíes urgen al más de un millón de gazaties atrapados en el sur de Gaza tras haber sido empujados a bombazos y con el cebo de que era una «zona segura», más la perfidia de saber que las fronteras de Egipto permanecerían cerradas a cal y canto para los palestinos, pregunta: «¿A dónde serán evacuados? ¿A la Luna?» Ciertas palabras tienen la fuerza de sentenciar una situación falaz.

«Hay que hacer algo más que expresar preocupación» por las operaciones de Israel en Gaza, «excesivas» y «desproporcionadas»: cerrar el grifo de los suministros de munición y de recambios al ejército israelí. Es lo que Borrell habría dicho a Blinken, si lo ha llamado recientemente.

 

Testamento estratégico

Borrell acaba su mandato con la nueva Comisión Europea que se constituya después de las elecciones europeas de junio de 2024 y dejará una política exterior más estructurada, más experimentada. La construcción europea avanza ladrillo a ladrillo. Lo construido queda, las ideas sembradas tarde o tempranos se convierten en ladrillos.

En una comparecencia ante el pleno del Parlamento Europeo en marzo de 2022, Borrell anticipó su testamento estratégico respecto a la Unión: «Asistimos al nacimiento de una Europa geopolítica llamada a ejercer su “poder duro” en un mundo cada vez más hostil. El soft power está muy bien, pero no basta para existir como potencia geopolítica». En esta línea, en marzo de 2022 presentó, y consiguió su aprobación por el Consejo, la Brújula Estratégica, un plan en las cuatro direcciones –por eso se llama brújula– en las que la Unión tiene que avanzar: gestión de crisis, capacidad defensiva, resiliencia y asociación con estados y otras organizaciones. Además, como punto destacado y muy esperado, la creación de una fuerza de reacción rápida de 5.000 efectivos equipados.

El próximo Alto Representante tendrá que convertir este testamento en ladrillos. Lo podrá hacer si el resultado de las elecciones europeas de junio permite mantener la mayoría europeísta en el Parlamento Europeo, formada por democristianos, liberales, verdes y socialdemócratas. En caso contrario, Josep Borrell habrá sido el último Alto Representante impulsor de una política exterior de la Unión provista de principios, independiente y con un enfoque federalista de la construcción europea.