Las consideraciones sobre el sistema autonómico están siendo uno de los elementos recurrentes en los análisis sobre la gestión pública de la pandemia. En esa evaluación encontramos opiniones radicalmente contrapuestas. Proliferan quienes consideran que esa gestión ha puesto en evidencia el fracaso del sistema autonómico. Con ello, tratan de justificar la pretensión de una –más o menos radical, según los casos- recentralización de nuestro sistema político; una postura que, casi sin excepción, era previa a la pandemia.

Esta crisis solo es la ocasión para confirmar su convicción de que el sistema autonómico ha ido demasiado lejos, de que, inadecuado para gestionar la normalidad, resulta catastrófico en la crisis. Tampoco faltan quienes consideran que la gestión de la pandemia confirma el éxito del sistema autonómico, en la medida en que ha hecho posible una implicación conjunta de los dos niveles de gobierno –estado y autonomías- permitiendo afrontar la crisis en mejores condiciones.

Quienes venimos insistiendo desde hace mucho tiempo en la necesidad de una significativa reforma del sistema autonómico consideramos que la gestión de la pandemia ha puesto en evidencia, de nuevo, simultáneamente, las virtudes y los defectos del sistema autonómico a los que nos hemos referido con tanta insistencia como escaso éxito.

Resulta llamativo que quienes niegan la necesidad de la reforma del sistema autonómico utilicen sus defectos para tratar de liquidarlo.

A quienes así pensamos no nos han sorprendido los problemas de articulación entre los diferentes niveles de gobierno en esta gestión, porque son el resultado de los defectos sobre los que venimos advirtiendo. Difícilmente podía ser de otra manera. Lo que resulta llamativo es que quienes niegan la necesidad de la reforma del sistema autonómico sean quienes utilizan sus defectos, sus carencias, para descalificarlo y tratar de liquidarlo.

La irrupción de la pandemia puso de relieve la imposibilidad de gestionar eficazmente la crisis sin la decidida implicación de las autonomías. La estructura autonómica del Estado aportaba la virtud de una sólida estructura territorial, profundamente insertada en los distintos territorios; lo que permitía una proximidad que facilitaba una mayor eficacia en su gestión. Estoy convencido de que en una hipotética España centralizada la gestión hubiese sido significativamente peor. Pero los problemas han sido muchos y muy importantes. No puede haber satisfacción con el funcionamiento de la gestión de la pandemia, en general; y no puede haberla en lo que respecta al funcionamiento del sistema autonómico en esa gestión.

 

Cogobernanza y sistema federal

La gestión de la pandemia ha puesto en circulación un nuevo palabro que se ha visto sonreído por el éxito: cogobernanza. ¿Aporta algo nuevo? Los sistemas federales, en la medida en que se asientan sobre una distribución territorial del poder, requieren, para no fracasar como sistemas de gobierno de la sociedad, una profunda cooperación entre los distintos niveles de gobierno. El desarrollo del Estado de bienestar lo hizo indispensable y la respuesta dada a ese reto transformó de forma profunda los sistemas federales. La cogobernanza no supone nada nuevo, nada que no sea consustancial a los sistemas federales desde hace mucho tiempo. El sistema autonómico no es ajeno a esa necesidad de cooperación, porque se asienta sobre los mismos fundamentos.

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No todos los sistemas federales han desarrollado las técnicas de cooperación con la misma amplitud ni con el mismo acierto. Aquellos que mejor han desarrollado el sistema de cooperación son los que han logrado una mayor eficacia al afrontar los retos de las sociedades desarrolladas, salvaguardando mejor, al mismo tiempo, los fundamentos del federalismo. La gestión de esta pandemia es un ejemplo. No es casualidad que la atención se haya centrado en Alemania –cuyo desarrollo del sistema de cooperación es tan cualitativo que se define como federalismo cooperativo-– y en Canadá –paradigmático en el desarrollo de lo que en el ámbito anglosajón se denominan relaciones intergubernamentales– como los federalismos que mejor la están gestionando.

El desarrollo de los instrumentos cooperativos se ha convertido en un elemento trascendental para garantizar la salud del propio sistema federal; la forma más idónea para compaginar la actuación uniforme –cuando existe la necesidad–, garantizando la eficacia de la acción pública, con la salvaguarda del protagonismo de los dos niveles de gobierno. El desarrollo de un robusto sistema de cooperación es la vía para contrarrestar deficiencias en el diseño de algunos elementos del sistema federal; es lo que ocurre en Canadá, ejemplo del que deberíamos de aprender. Y es el medio más eficaz para eludir los dos riesgos a los que se enfrenta cualquier sistema federal: la centralización marginadora de los territorios, por una parte, y la dinámica centrífuga, en detrimento de una capacidad de respuesta eficaz en el conjunto del país, por otra.

 

¿‘Cogobernanza’ en la pandemia?

La gestión de la pandemia en nuestro país muestra, a mi juicio, algunas luces y muchas sombras. Entre lo más positivo hay que situar el (re)descubrimiento de la Conferencia de presidentes. La práctica inicial por parte del Gobierno fue muy decepcionante, configurándola como un foro puramente informativo y sustancialmente unilateral, de arriba hacia abajo, cuyo contenido era adelantado en una rueda de prensa.

Aunque costó mucho, la dinámica de la Conferencia fue mejorando en su funcionamiento como foro multilateral de coordinación y de preparación de las decisiones. Pero se constató algo que ya es conocido en la arquitectura de los sistemas de cooperación: un órgano de estas características, para ser eficaz, necesita una estructura de trabajo, tanto en la fase preparatoria como en la de ejecución; y, sobre todo, necesita formar parte de un conjunto de instrumentos de cooperación, del que solo es el vértice de cierre del sistema, no su columna vertebral. La Conferencia se insertaba en un sistema de cooperación muy deficiente –como han puesto de relieve los trabajos de María Jesús García Morales y César Colino, por citar a los más relevantes–; en la pandemia no podíamos esperar un milagro.

Estoy convencido de que en una hipotética España centralizada la gestión hubiese sido significativamente peor.

En la fase que siguió a la finalización del estado de alarma –la fase de desescalada– el sistema basculó fuertemente en la dirección contraria. El Gobierno del Estado pareció desaparecer de escena, dejando el protagonismo a las comunidades autónomas (CA). El establecimiento, en el segundo estado de alarma generalizado, de un marco general de posibles medidas, dentro del cual las CA adoptan las que creen convenientes a su situación, no ha mejorado las cosas. No hay cogobernanza; no hay auténtica cooperación. El remedio a la marginación de las CA no puede ser una –considerable– inhibición del Estado.

 

Hacia una práctica federal satisfactoria

A la vista del funcionamiento del sistema autonómico en la gestión de la pandemia creo que nos queda un largo camino por recorrer hacia una práctica más satisfactoria de articulación entre Estado y CA. Un camino en el que se sitúa la demanda de reforma para la profundización federal del sistema. De cómo se afronte dependerá que sea más o menos largo y más o menos tortuoso; y, en definitiva, de ello dependerá el mayor o menor acierto en la arquitectura institucional que necesita el país.

La insistencia en la necesidad de la reforma se asienta, por una parte, en la convicción de que el establecimiento y desarrollo del sistema autonómico durante estos cuarenta años ha aportado grandes beneficios al sistema político democrático. Tratar de ir perfeccionándolo progresivamente, reforzando sus virtudes y corrigiendo sus defectos, es la mejor forma de contribuir a la consolidación de un sistema sólidamente democrático y, al mismo tiempo, eficaz para el gobierno de la sociedad española en su conjunto. No es posible una España sólidamente democrática sin fuertes autogobiernos territoriales. Nuestra historia es tozuda en este sentido. Quienes lo olvidan confunden la España real con la que desean o sueñan; o no les preocupa su salud democrática.

El remedio a la marginación de las comunidades autónomas no puede ser una –considerable– inhibición del Estado.

En el camino de la mejora de nuestro sistema solo podemos encontrar fuente de inspiración en las mejores experiencias federales. No es casual que, entre tantos comentarios contrapuestos sobre las gestiones exitosas y fracasadas de la pandemia en países cercanos políticamente, la mayoría de miradas se hayan dirigido a Alemania y a su gestión de la pandemia. Ciertamente, los aciertos de Alemania no se explican por su estructura federal. Pero Alemania pone de relieve cómo se puede gestionar de forma comparativamente exitosa una crisis como la presente en un contexto federal; es decir, cuales son los presupuestos políticos e institucionales que ese contexto requiere. Porque la cuestión no es si la estructura federal es mejor o peor para gestionar adecuadamente una crisis como la actual. Esa no es una alternativa real. La cuestión es cómo –y con qué instrumentos institucionales– se debe gestionar de forma eficaz la normalidad y la crisis en un sistema de estas características.

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Problema de cultura política

En el análisis crítico sobre el funcionamiento de nuestro sistema hay que tener en cuenta algunos elementos que suelen ignorarse. Por una parte, no hay sistema en el que la satisfacción sobre su funcionamiento sea plena; aún más, en una crisis como ésta. También en los sistemas federales que, desde nuestra perspectiva, mejor la han gestionado se han escuchado fuertes críticas, poniendo en evidencia deficiencias en su funcionamiento político e institucional. Por otra, en nuestro país las tensiones entre los gobiernos del Estado y de las CA se suelen dramatizar más de lo razonable. Esas tensiones son consustanciales al sistema federal. Es lo que Erin Ryan calificó como lo que en el País Vasco llamamos soka tira: el juego de la soga, en el que cada equipo tira de un extremo.

No es posible una España sólidamente democrática sin fuertes autogobiernos territoriales. Nuestra historia es tozuda en este sentido.

Es cierto, sin embargo, que en nuestro país tenemos importantes problemas para encarar la mejora del sistema autonómico y, en su seno, del sistema de cooperación. Tenemos un serio problema de cultura política que, casi sin excepción, impide cualquier consenso transversal e, incluso una productiva relación institucional. Las fuerzas políticas mantienen posturas sobre el futuro del sistema autonómico que plantean importantes dificultades para encontrar un terreno común de entendimiento.

Somos uno de los países que peor hemos gestionado la pandemia, tanto en la primera como en la segunda ola. El coste en la salud y la vida de las personas ha sido impresionante. Los efectos económicos en el futuro inmediato van a ser terribles para tantísima gente. Mientras tanto, persistimos en el inmovilismo, porque en España ni la normalidad ni la crisis son momentos idóneos –por razones contrapuestas– para afrontar las reformas.