Sintetizar en un artículo el funcionamiento de la defensa española no es fácil. Y no lo es por el desconocimiento que existe sobre ella entre la clase política, el mundo académico y la opinión pública. El limitado interés por la defensa, la escasa percepción de amenaza entre las élites políticas y la población en general, la carencia de pensamiento estratégico o el histórico aislamiento del país respecto a los grandes temas internacionales son algunos de los factores que explican esta situación. Por ello, antes de profundizar en aspectos concretos de la defensa española, es conveniente empezar con una visión panorámica de esta política pública tan importante a escala internacional y, a la vez, tan desconocida a escala doméstica.

La política de defensa española ha experimentado grandes cambios desde el final de la guerra fría: cuando ésta concluyó, España tenía una defensa territorial basada en la protección del eje Baleares-Península-Canarias y no formaba parte de la estructura militar integrada aliada. Aunque existía la figura del Jefe del Estado Mayor de la Defensa (JEMAD) como máxima autoridad militar, el Ejército de Tierra, la Armada y el Ejército del Aire mantenían grandes prerrogativas. Los tres ejércitos se nutrían de reclutas y estaban equipados con sistemas de armas relativamente anticuados procedentes, principalmente, de los Estados Unidos. Actualmente, la defensa española está cada vez más integrada en el sistema de seguridad nacional y pretende proyectar estabilidad en el entorno europeo, mediterráneo, noratlántico y norafricano, mientras participa en la defensa colectiva aliada y en la construcción de la defensa europea.

El JEMAD ha consolidado su autoridad sobre los ejércitos, las fuerzas son profesionales y cuentan con material equiparable al de otros ejércitos aliados. Un elemento que se mantiene estable es la compatibilidad entre la Alianza Atlántica y las iniciativas de defensa europeas, pese a que, según su color político, los gobiernos tiendan a priorizar el vínculo trasatlántico o la defensa europea. El ejecutivo actual es uno de los principales defensores de la Europa de la defensa, participa en todas las iniciativas relacionadas con la Cooperación Estructurada Permanente y da prioridad a la autonomía estratégica para dotar a Bruselas de capacidades militares autónomas.

El marco legal de la defensa española se basa en la Constitución y en la Ley Orgánica 5/2005 de la Defensa Nacional. Su aprobación permitió adaptar los criterios básicos de la defensa al siglo XXI y facilitar la elaboración de otras normas que han modernizado la concepción, gestión y organización de la defensa. Entre los aspectos más relevantes destaca la consolidación de la figura del JEMAD y la definición de las fuerzas armadas como una entidad única orientada a la acción conjunta. Esto permitió diseñar un Estado Mayor de la Defensa (EMAD) con todos los elementos necesarios para planificar y conducir operaciones conjuntas, así como establecer un modelo de planificación de la defensa en el cual el JEMAD tiene un papel decisivo en la definición de las capacidades militares o la organización de las fuerzas armadas en una Fuerza Conjunta.

Desde una perspectiva política, la Estrategia de Seguridad Nacional (ESN) establece el marco general de la defensa española. Data de 2017 y ha permitido avanzar en la creación de un sistema integral de gestión de crisis. En teoría, el ESN debería orientar la elaboración de una estrategia de defensa que tradujese estos contenidos en objetivos de defensa. La inexistencia de un documento de estas características hace que sean las Directivas de Defensa Nacional (DDN) las que cubran este vacío.

 

Apuesta por el multilateralismo

Promulgadas por el presidente del Gobierno, estas directivas establecen las líneas de actuación del Gobierno y las directrices de defensa para la legislatura en curso. Tras un paréntesis de ocho años desde la directiva de 2012, la actual DDN se presentó en 2020. Justificada por los cambios en el entorno de seguridad internacional, por la crisis del Covid-19, por la publicación de la Estrategia Global Europea o el inicio de la nueva legislatura, esta directiva pretende acercar la defensa nacional a la ciudadanía priorizando la seguridad humana, la conciencia intercultural y el papel de las mujeres en la prevención y resolución de conflictos, la participación de las fuerzas armadas en labores de asistencia a las autoridades civiles o la apuesta por el multilateralismo para contribuir a la paz y estabilidad internacionales.

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La Directiva de Defensa Nacional sirve de referencia para que el ministro de Defensa elabore la Directiva de Política de Defensa (DPD) que establece las líneas que guiarán la planificación de la defensa durante la legislatura. Estas directrices enmarcan políticamente la planificación de defensa, el proceso mediante el cual se generan las capacidades futuras (material, infraestructuras, personal, doctrina, organización), y se priorizan las existentes atendiendo a los escenarios presupuestarios.

Militarmente, las fuerzas armadas actuales son el producto de cuatro grandes hitos: la

LODN 5/2005 y las normas relacionadas (que adaptaron la defensa nacional y la organización militar al siglo XXI), el ciclo inversor 1997-2008 (que modernizó el armamento a costa de generar una deuda que se acabará de pagar en 2031), la Revisión Estratégica de la Defensa de 2003 (que orientó la generación de capacidades militares hasta 2015) y la Ley 39/2007 de Carrera Militar, que estableció unas plantillas máximas de 130.000 soldados y marineros. Esta fuerza orgánica —actualmente 120.000 efectivos divididos entre el Ejército de Tierra, la Armada, el Ejército del Aire y los cuerpos comunes— no sólo se transforma en una fuerza operativa bajo el mando del JEMAD cuando se ha de llevar a cabo una operación, sino que también constituye el concepto de Fuerza Conjunta.

Esta fuerza conjunta está dividida en un núcleo de 27.000 efectivos (15.000 de los cuales preparados para responder a cualquier contingencia y los 12.000 restantes para realizar las misiones permanentes, como ciberdefensa, seguridad marítima, defensa aérea o colaboración con las autoridades civiles), 40.000 soldados en diversas etapas de alistamiento y 53.000 efectivos en tareas de apoyo. A esta cifra se deberían añadir los militares que ocupan vacantes de reserva y los 7.000 efectivos adicionales que la ministra de Defensa pretendía sumar durante la legislatura, un incremento que es muy probable que no se produzca.

 

Ejércitos con estructura tradicional

En la estructura actual de las fuerzas armadas, el EMAD ha visto reforzada su capacidad para conducir operaciones conjuntas, planear las capacidades militares a largo plazo o combatir en el ciberespacio, pero los ejércitos continúan teniendo la tradicional estructura basada en un cuartel general, la fuerza y un apoyo a la fuerza.

En materia de equipamiento, después de diez años sin efectuar inversiones en grandes sistemas, en 2018 arrancó un nuevo ciclo modernizador valorado en más de 14.000 millones de euros para sustituir los materiales obsoletos (algunos de ellos en servicio desde los años 80), reforzar las capacidades tecnológico-industriales nacionales y proporcionar carga de trabajo a un sector en plena transformación coincidiendo con la consolidación de la Europa de la defensa. Esta inversión permitirá comprar fragatas F-110 y un buque de intervención subacuática BAM-IS, vehículos de combate Dragón, helicópteros NH-90 i H-135, aviones de transporte A-330MRTT, submarinos S-80, modernizar la flota de cazas Typhoon y helicópteros Chinook CH-47, utilizar durante diecinueve años los satélites de comunicaciones Spainsat NG o participar en el diseño del sistema aeroespacial europeo FCAS/NGWS.

Estos Programas Especiales de Modernización (PEM) han agotado el crédito disponible hasta 2027, pero no se acabarán de pagar hasta 2032, como mínimo. No obstante, en los próximos años diversas plataformas —desde la aviación embarcada hasta los cazabombarderos— llegarán al final de su vida útil y se habrá de plantear la sustitución o la pérdida definitiva de capacidad. Unas capacidades que han ido disminuyendo en los últimos años coincidiendo con la crisis económica y la obsolescencia en bloque de muchos sistemas.

Esto nos lleva al último punto del artículo: la economía de la defensa. Con un gasto de 12.800 M de euros (1,02% del PIB) en 2020, España es, según los criterios de la OTAN, el segundo país después de Luxemburgo que menos invierte en defensa en relación con su PIB. Nada indica que el presupuesto vaya a aumentar hasta el 2% del PIB acordado en la Cumbre de Gales de 2014. De hecho, pese a las múltiples declaraciones sobre la necesidad de aumentar el gasto en defensa y garantizar una cierta estabilidad presupuestaria que permita programar los recursos a medio plazo, esta inversión se ha mantenido desde el final de la guerra fría por debajo del 1% del PIB.

Según los criterios de la OTAN, España es el segundo país después de Luxemburgo que menos invierte en defensa en relación con su PIB.

Esta cifra no incluye otra partidas que, directa o indirectamente relacionadas con la defensa (como el presupuesto de algunos organismos autónomos, el Instituto Social de las Fuerzas Armadas, la parte correspondiente de la Guardia Civil, los créditos de R+D, la contribución militar a la OTAN y la UE o las misiones internacionales), situarían el gasto cerca del 1,3% del PIB. En cualquier caso, este presupuesto —cuya mayor parte sirve para sufragar costes fijos— se mantiene independientemente del entorno de seguridad y del color de los gobiernos, cosa que demuestra el escaso interés que hay entre la clase política por estos temas.

 

Préstamos industriales

Adicionalmente, el incremento que se ha producido en el presupuesto de defensa desde 2017 responde al pago de la deuda generada por los Programas Especiales de Armamento (PEA) vinculados al ciclo inversor 1997-2008. Justificada por la necesidad de renovar materiales obsoletos y asimilarse al resto de los ejércitos aliados y europeos, a su coste de adquisición y sus implicaciones industriales, esta inversión se realizó utilizando una variante del modelo alemán de pagos diferidos a través de préstamos industriales.

Este sistema —que también se utiliza en el actual ciclo modernizador— se basaba en la concesión de préstamos sin intereses para desarrollar el sistema, un calendario de pagos por parte del Ministerio de Defensa coincidiendo con la entrega del sistema y la devolución de los préstamos industriales al Tesoro público. Los 27.000M de euros invertidos permitieron modernizar las grandes plataformas e impulsar el ecosistema industrial nacional, pero manteniendo el presupuesto artificialmente bajo. Este sistema, que debería haber sido provisional, se ha mantenido hasta ahora porque ningún gobierno estaba dispuesto a aumentar el gasto militar y asumir los costes políticos consiguientes.

La entrega de diversos sistemas coincidiendo con el inicio de la pasada crisis conllevó el impago de las anualidades de 2010-12 por falta de crédito y la aprobación de Reales Decretos —declarados nulos por el Tribunal Constitucional— para pagar las anualidades de 2013-15 y ampliar el calendario de pagos hasta el 2031. De hecho, el incremento del presupuesto desde 2017 se explica por la incorporación de las anualidades pendientes de los PEA. A pesar de que muchas voces plantean la necesidad de elaborar una ley de programación que proporcione cierta previsibilidad a las compras de armamento, no parece que ello figure entre las prioridades políticas de ningún partido.

 

Reducida percepción de amenaza

En conclusión, aun a pesar de las grandes transformaciones políticas, normativas, doctrinales o militares que han modernizado la concepción de la defensa nacional y la organización militar, la política de defensa continúa siendo una gran desconocida en este país. Este desconocimiento, sumado a la reducida percepción de amenaza, hace que tampoco sea una prioridad política de ningún gobierno, pese a las importantes implicaciones que esta política pública tiene a escala interna e internacional.

La primera víctima de este escaso pensamiento estratégico es el presupuesto de defensa, insuficiente para adquirir y sostener el material necesario para ejercer la disuasión y defensa de forma autónoma o con las organizaciones internacionales de seguridad y defensa. Pero hay otras muchas víctimas colaterales, todas vinculadas con esta falta de interés político y la falta de una comunidad estratégica que debata y evalúe esta política pública. La falta de estrategia y de objetivos a largo plazo, la aparente impermeabilidad política a la evolución del entorno internacional, o la adquisición de material por motivos industriales o sociales, y no militares, son temas que podrían ser objeto de análisis ulteriores.