No és senzill descriure en un espai reduït el federalisme a Espanya. Per això, he optat per constatar una sèrie de fets que es podrien qualificar de paradoxals. Començo pel principi. Amb els matisos necessaris, l’opció federal i, en general, per la descentralització, sol ser pròpia de forces liberals/conservadores. Ho ha estat amb claredat al llarg de la història i encara ho continua sent, amb més matisos, en el present. La raó no és una altra que, per a les formacions d’esquerra, amb la descentralització es pot obrir una esquerda perillosa per a la igualtat, que consideren més ben garantida per l’alternativa uniformitzadora.

Així, per a un espectador forà podria resultar sorprenent que a Espanya la defensa de les opcions més descentralitzadores, fins i tot receptives al dret d’autodeterminació, es trobin en formacions polítiques d’esquerra. Al marge de qualsevol consideració, sempre he considerat estrany que les forces d’àmbit nacional menyspreïn el repte que representen per a la igualtat i, en general, per a la redistribució de la riquesa, opcions polítiques que limiten al màxim, si és que la mantenen, l’arquitectura unitària estatal.

En segon lloc, la mateixa Constitució és una paradoxa. Perquè es pot qualificar de paradoxa el que tradicionalment s’ha qualificat d’indefinició. El fet objectiu és que el text del 1978 permet tant una lectura essencialment unitària, amb una autonomia limitada tant territorialment com qualitativament, com una lectura profundament descentralitzada que en els fets es pot considerar bàsicament federal. Al costat d’això, cal no oblidar que dona opció a règims tan excepcionals com els representats pel País Basc i Navarra, que difícilment podrien encaixar en qualsevol model federal ortodox.

En tercer lloc, no es pot deixar de subratllar els anys que fa que es persegueix el paradís federal quan la immensa majoria dels estudis de federalisme comparat situen Espanya com un model federal… gairebé canònic. Perquè els matisos i els possibles defectes que se li imputen no són, fet i fet, diferents d’aquells en què, d’una manera o d’una altra, incorren la gran majoria dels estats federals. En tot cas, el que resulta inobjectable és que la intensitat de la descentralització del poder a Espanya supera l’existent en la majoria dels països declarats formalment com a federals. Els dèficits del nostre model territorial, en relació amb el federalisme, no serien majoritàriament de nivells de descentralització sinó d’ordenació de les relacions entre els diferents subjectes territorials.

En relació amb l’anterior, i com a quarta paradoxa, cal ressenyar que quan es planteja una possible reforma del model territorial en clau federal, se sol al·legar, com a gran argument per negar aquesta opció, que Espanya és ja un Estat federal. Així, els que es neguen a una possible revisió del model territorial per ordenar-lo i corregir disfuncions sota la cobertura de l’ortodòxia federal, diuen que ho accepten… però no volen corregir-ne les disfuncions.

Finalment, per no allargar aquesta relació, cal fer referència al que es pot considerar el nucli gordià del debat territorial. És freqüent que s’al·legui la necessitat de reformar la Constitució en clau federal com a instrument per resoldre el problema nacional i integrar els nacionalismes perifèrics. En aquest cas, la paradoxa prové del fet que les forces nacionalistes defugen aquesta opció.

PUBLICITAT

Fórmules asimètriques

No es tracta d’una posició originada en els últims anys a conseqüència dels diferents avatars suscitats al voltant del procés. Des de l’aprovació de la Constitució, l’opció federal no ha estat avalada per les formacions nacionalistes. La raó és simple i de fàcil comprensió: el federalisme implica una concepció multilateral de l’Estat essencialment igualitària entre les entitats que el componen. El nacionalisme, bàsicament el basc i el català, no s’ha sentit en cap cas identificat amb aquesta visió del model territorial i s’ha alineat majoritàriament amb fórmules asimètriques si no directament confederals.

Amb tot, no està de més afegir una última consideració paradoxal: el profund interès acadèmic per aquesta qüestió es troba lluny de veure’s reflectit entre els ciutadans. No hi ha cap enquesta en la qual l’organització territorial, i menys el debat federal, figuri entre les seves preocupacions. Més sorprenent encara, tampoc els protagonistes de l’acció política mostren gaire interès sobre aquest tema. A penes es poden recordar els esforços del PSOE, articulats al voltant de la Declaració de Granada, o l’amenaça d’intent de reforma constitucional que va tenir com a fruit rellevant l’informe del Consell d’Estat, amb alguna aportació d’interès sobre el tema territorial, si bé lluny d’entrar en el debat federal.

Considero aquesta relació de paradoxes una aproximació il·lustrativa a la situació del debat federal a Espanya i una premissa per exposar amb brevetat inevitable les meves reflexions sobre l’estat actual del debat territorial a Espanya. La utilització de l’expressió «debat territorial» és conscient. Perquè crec que avui cal entendre aquest debat de manera àmplia. Espanya ha de reflexionar sobre l’esdevenir de la seva forma territorial. I ha de fer-ho des de dos aspectes: des d’una perspectiva més política, que podríem denominar, precisament, federal; i des d’una altra perspectiva, també política, per descomptat, però més tècnica: un debat de debats, de qüestions concretes la delimitació correcta de les quals hauria de ser el primer objectiu. I, d’altra banda, integrant el món local.

Ordenar l’Estat

Ja fa massa anys que vaig plantejar la necessitat federal com a full de ruta territorial per a aquest país. Un full de ruta que s’havia d’articular de dues maneres: d’una banda, el fet de federalitzar s’hauria de traduir en una ordenació de l’Estat, fer-lo més eficaç mitjançant un funcionament millor de cadascuna de les seves entitats considerades aïlladament i en la relació de les unes amb les altres; de l’altra, s’hauria de trobar un model que donés una resposta adequada a les singularitats derivades de la diferent voluntat d’autogovern dels territoris espanyols. Buscant ser expressiu, assenyalava que s’hauria de trobar un model suficient per a Catalunya i acceptable per a la resta dels territoris espanyols. L’exclusió del País Basc de la meva reflexió no era un oblit. Honestament, no veig com es pot millorar l’autogovern del País Basc, més enllà de matisos irrellevants per a l’arquitectura constitucional.

Honestament, no veig com pot millorar l’autogovern del País Basc, més enllà de matisos irrellevants per a l’arquitectura constitucional.

Cap dels dos objectius era nou. El funcionament eficaç de l’Estat és un objectiu inherent a qualsevol forma política. Tampoc era novetat la voluntat d’integració nacional i, en concret, l’acomodament de Catalunya en el conjunt de l’Estat. De fet, no és un altre el disseny previst per la Constitució del 1978. En el marc d’un reconeixement general de l’autonomia, s’hi poden trobar elements suficients per avalar aquesta singularitat.

Sempre he cregut que una de les raons del procés que va portar a l’aprovació d’un nou Estatut d’Autonomia a Catalunya va ser la dissolució de les diferències constitucionals esmentades. Si bé durant la seva tramitació al Parlament de Catalunya, el projecte d’Estatut va sofrir canvis molt notables que prefiguraven el que va passar després, no és agosarat dir que, al principi, la voluntat es limitava, essencialment, a aconseguir un millor finançament i a restablir una certa singularitat política. Un objectiu que va ser possible i que avui resulta força més complicat. En aquestes condicions, els que ens guiem per una concepció federal de l’Estat en l’àmbit polític i el «tècnic», ens preguntem: què cal fer?

Uns mínims de confiança

La política no dona gaire esperances; la demoscòpia, algunes més: majoritàriament, els ciutadans volen acords. En primer lloc, cal recuperar uns mínims de confiança. Una confiança basada en la convicció de la lleialtat mútua. Això, inevitablement, trigarà un temps. En paral·lel, es poden anar treballant les opcions jurídiques que haurien de donar resposta a les necessitats polítiques. Aquestes respostes existeixen i la seva idoneïtat està condicionada bàsicament per la voluntat política de fer-les efectives.

Si bé l’ideal és una reforma de la Constitució per a acollir amb més precisió i transparència el nou model, mitjançant la reforma de l’Estatut i del marc de finançament és factible avançar de manera significativa. En qualsevol cas, per caminar en aquesta direcció, cal tant una voluntat clara de l’Estat com que des de Catalunya es transmeti la intenció d’emprendre’l i arribar a bon port. Res no serà possible sense l’acceptació prèvia de la màxima: la lleialtat a la idea d’unitat degudament reequilibrada amb una lleialtat simètrica a la singularitat catalana.

Des d’una altra perspectiva, la millor manera d’entendre la connexió i, simultàniament, de comprendre les exigències que per al federalisme té una societat canviant, és reflexionar sobre el que ha passat durant la pandèmia. Aquesta va posar la societat i les institucions enfront de reptes desconeguts i d’una complexitat i d’una rellevància extraordinàries. No era el menor aconseguir ser eficaç sense trencar els principis essencials de l’organització territorial: es tractava de saber si el model territorial era capaç de respondre a una situació d’emergència. L’essencial era mantenir protegida la salut dels ciutadans i, per a això, cada administració havia de complir amb eficàcia el seu rol i totes s’havien de complementar adequadament.

La pandèmia ha posat de manifest que els estats són avui una instància territorial insuficient per abordar els reptes actuals.

També hi havia una lectura política que acosta els reptes de l’Espanya federal: la consciència de la gravetat del moment va fer possible que la cooperació funcionés d’una manera raonable i que les discrepàncies territorials tinguessin un perfil tècnic i, per tant, més baix. Així, aquest temps excepcional va deixar moltes lliçons per al model territorial. Fer un diagnòstic adequat i extreure’n les conseqüències corresponents és un repte pendent.

Objectius desitjables

Només m’atreveixo a escriure que es va demostrar que, sense necessitat de reformes normatives ni institucionals, és possible aconseguir alguns dels objectius que moltes vegades els acadèmics hem descrit com a desitjables. Al costat d’això, no està de més recordar que la pandèmia ha posat de manifest, si és que calia, que els estats són avui una instància territorial insuficient per abordar els reptes del món contemporani. Defensar la unitat de l’Estat i demanar el reforçament de la Unió Europea no és una qüestió de patriotisme o de vells ideals europeistes. És una necessitat per poder aproximar-se a donar resposta a les necessitats de la ciutadania.

No sembla que l’opinió pública estigui gaire interessada en el debat territorial. Menys encara en el federal. Això no ha de ser obstacle per introduir el tema en l’agenda política. S’ha de fer sense urgències però sense descans. I no s’hauria de transmetre als ciutadans que el debat se circumscriu a la qüestió catalana. L’organització territorial, incloent-hi el rol que correspon exercir a les diferents entitats locals, és un dels reptes més rellevants als quals s’ha d’enfrontar la renovació de l’organització política per poder-se acomodar a les exigències d’un model social en transformació.