Itàlia és el país avançat que pateix els nivells més alts de diferència interna quant al desenvolupament entre territoris, amb una part (sud i illes) geogràficament i històricament bastant compacta, que té una renda mitjana just per sobre de la meitat que la del nord del país. La «qüestió meridional», és a dir, el problema de subdesenvolupament del sud (Abruzzo, Molise, Campània, Apúlia, Basilicata, Calàbria) i de les illes (Sicília i Sardenya), és tan antiga com la unitat del país i ha atret l’atenció d’alguns dels grans intel·lectuals italians (de Gramsci a Croce), d’estudiosos internacionals (Banfield, Putnam), de la literatura i del cinema, així com de la classe política i de la més àmplia opinió pública.
A les dècades dels anys 1980 i 1990, la constatació que no obstant els notables esforços de l’Estat republicà (la sòlida intervenció pública a través de la Cassa per il Mezzogiorno) el sud, després d’algunes millores inicials, havia deixat de convergir amb la resta del país, l’observació en conseqüència que l’Estat havia malgastat molts diners públics (en alguns casos fins i tot amb efectes contraproduents) han alimentat el naixement d’una contraposada «qüestió septentrional», al nord, que s’ha alimentat del descontentament dels estrats productius de la part més rica d’Itàlia a causa d’un Estat ineficaç, i que ha fet créixer el suport a formacions com la Lega Nord (avui Lega Salvini).
En conseqüència, sobretot a partir dels anys 2000 (amb els Governs de centredreta de Berlusconi, 2001-2006 i després 2008-2011), al sud d’Itàlia se li han retirat considerables recursos, tant ordinaris com extraordinaris (els fons europeus, d’altra banda mal utilitzats per part de les regions del sud). Era la idea de la «locomotora del nord»: concentrar els fons a la part més productiva del país. Però els resultats han estat decebedors, no només per al sud (com era d’esperar) sinó també per al nord, i per a tot Itàlia, que ha estat el país de l’eurozona que menys ha crescut des de la introducció de la moneda única. Així, la qüestió meridional s’ha confirmat també com a central per als destins d’Itàlia com a nació (com ja ho van advertir els primers «meridionalistes»).
En els últims anys, què ha passat al sud d’Itàlia? A partir del 2015 i fins a la pandèmia, l’economia italiana havia tornat a créixer, però va continuar creixent a taxes significativament inferiors (gairebé un punt percentual cada any) a la mitjana de l’eurozona. En particular el creixement del país era, a la vigília de la pandèmia, junt amb el de Grècia, l’únic amb un PIB que no havia recuperat encara els nivells anteriors a la crisi del 2008: deu anys després era encara 5 punts percentuals inferior, 10 punts al sud.
L’Agència per a la cohesió territorial
Però ara arribem a la política. Què s’ha fet durant l’última dècada, què es proposa de fer, avui, en el sud? Els Governs de Monti (2011-2013) i Letta (2013-2014) havien (re)introduït la figura del ministre per a la Cohesió Territorial, personalitzada primer per la figura de Fabrizio Barca (Govern de Monti), i després per Carlo Trigilia (Govern Letta): els dos considerats entre els més importants i apreciats coneixedors del problema del Mezzogiorno. La principal proposta en què tots dos van treballar va ser l’Agència per a la Cohesió Territorial, que hauria hagut de gestionar una profunda reforma de les polítiques de desenvolupament i, en particular, la seva governança.
PUBLICITAT
Es tractava d’utilitzar de manera més productiva els fons de la Unió Europea: les mateixes regions del sud italià havien demostrat ser les menys capaces d’emprar-los, i encara menys els podien explotar com a palanca per al desenvolupament; per la incapacitat del personal administratiu regional (els fons estan subjectes a procediments molt complexos, i diversos països, com Espanya o Romania, els gestionen a escala estatal) i per la miopia de la política local. La nova Agència hauria hagut de servir no només de sosteniment a les regions per a la programació de les intervencions i de monitoratge amb funcions de substitució, sinó que també hauria pogut assumir directament la projecció d’intervencions experimentals. En resum, la intenció de Barca i després de Trigilia era que l’Agència fos un organisme que superés la dimensió regional –que es va demostrar un fracàs– amb la intenció de tornar a la centralitat i de donar una pausa estratègica a les polítiques de desenvolupament.
Aquestes lloables intencions van patir, almenys inicialment, un net retrocés durant el Govern de Renzi (2014-2016). Per començar, Renzi va abolir la figura del ministre per a la Cohesió Territorial; després va decidir gestionar el problema del sud arribant a acords amb els potentats locals –normalment administradors regionals del seu propi partit, el PD, que a l’època governava tots els governs regionals del sud– mentre es retardava l’entrada en funcions de l’Agència per al Desenvolupament Territorial. Al final, l’Agència veurà la llum amb un perfil clarament disminuït, limitant-se a un mer control comptable de les operacions de les regions.
Pitjor que Grècia
Després del crit d’alarma llançat per una associació d’estudis sobre el Mezzogiorno, la SVIMEZZ, l’estiu del 2015 («El sud d’Itàlia ha acabat pitjor que Grècia», i estàvem al punt àlgid de la crisi grega) el Govern ha mostrat més interès pel sud: s’han concretat una sèrie de «Pactes per al sud» en aliança, de nou, amb els poders regionals (però que també ha vist reiterat l’anunci d’un poc probable pont per creuar a Messina). Alguns d’aquests acords han tingut efectes positius, especialment a la Campània, també gràcies al fet que l’operació d’atracció d’inversions ha estat atribuïda a Invitalia, agència pública (hereva de Sviluppo Italia) dotada d’una certa experiència i pragmatisme, que en aquests anys s’ha convertit en el veritable braç operatiu del Govern al sud del país. Es tracta, no obstant això, d’episodis excepcionals, desconnectats d’una estratègia integral, i que depenen dels diferents contextos regionals (l’exemple de l’Apúlia ha estat molt més decebedor).
Un cert canvi de ritme s’ha registrat amb el Govern Gentiloni (2016-2018). No tan simbòlic (el retorn del ministeri per al Mezzogiorno, encomanat a Claudio De Vicenti) com fàctic. Se n’han remarcat particularment la potenciació del crèdit fiscal que va ser introduït per Renzi el 2016 per tal d’afavorir les inversions de les empreses meridionals. Al començament, la seva eficàcia va estar compromesa per una sèrie de limitacions, però el febrer del 2017 es van millorar significativament les tarifes: del 10 % al 25 % per a les grans empreses, del 15 % als 35 % per a les mitjanes i del 20 % al 45 % per a les petites, i es van llançar les Zones Econòmiques Especials, àrees que haurien de ser molt atractives per a les inversions gràcies a una fiscalitat avantatjosa i a uns procediments simplificats. Van ser introduïdes també pel Govern Gentiloni, però van requerir una llarga operació de mediació amb Brussel·les per a poder ser aplicades.
En síntesis. L’època de les majories del PD ha deixat en herència tota una sèrie d’instruments, com són els Pactes per al Sud i els contractes de desenvolupament gestionats per Invitalia. Per contra, la següent, del Moviment 5 Estrelles i la Lega Salvini, o Conte I (2018-2019), tot i que ha mantingut la figura del ministre per a la Cohesió Territorial (Barbara Lezzi), no ha elaborat cap nova estratègia per al sud –a no ser que es consideri la renda mínima de ciutadania, que és una transferència de tipus assistencial contra la pobresa, com una política per al desenvolupament del sud, que hauria de dependre més de les inversions.
Reduir els «costos de context» del sud
El contrast amb el següent Govern del Moviment 5 Estrelles i el PD (2019-2021) és evident. El mateix primer ministre (Conte), però dues polítiques per al sud radicalment diferents. La política que ha dut a terme el ministre Giuseppe Provenzano ha estat molt ambiciosa, com no es veia a Itàlia des de feia cinquanta anys. Aquesta política ha descansat sobre dos pilars, tal com es va fer durant l’època del miracle econòmic, tot i que, òbviament, en un context diferent. Per una banda, les ajudes a les empreses, aquesta vegada en forma de deduccions fiscals per als treballadors –que haurien d’afavorir l’aflorament del diner negre– i que s’han establert de forma decreixent del 2020 al 2029; per l’altra, les inversions, des del Pla Sud i els futurs fons de cohesió fins a les obres previstes en el Next Generation UE (de les infraestructures a l’ensenyament i la innovació).
Hi ha, però, un tercer pilar, que va ser descuidat durant l’època de la Cassa, i que és part d’una més àmplia estratègia nacional, vàlida per a tot Itàlia: la reforma i la potenciació de les administracions. Juntament amb la renovació de la classe dirigent del sud, una aposta que de cap manera té l’èxit assegurat, però que és una batalla decisiva i també la més difícil. Juntament amb les inversions, serveix per reduir els «costos de context» del sud, costos que mentrestant haurien de ser compensats temporalment per una fiscalitat favorable.
No hi ha raons per pensar, de moment, que el Govern de Draghi (2021-) i la nova ministra per al Sud (Mara Carfagna) hagin de desviar-se d’aquesta estratègia: sigui pel que fa a les desgravacions fiscals, sigui en referència a les inversions (lligades al Next Generation UE i als fons europeus de cohesió), sigui, per últim, en referència a la reforma de l’administració pública italiana –on es pot esperar que el Govern Draghi tingui èxit en una obra d’abast històric (de moment és només una esperança, és clar, però els primers passos del ministre Brunetta susciten bons auguris).
El dret a provar-ho
En el seu conjunt, es tracta d’una estratègia ambiciosa. Potser l’última oportunitat, per al sud i per a Itàlia. Cal tenir ben enfocada l’atenció, perquè l’aposta és alta. Però per ara és necessari reconèixer-li tres coses, o més aviat quatre: coherència, especialment si hi ha continuïtat entre Provenzano i Carfagna; consistència, a la llum de la teoria econòmica i també de l’experiència històrica; el dret a provar-ho d’una nova classe dirigent sense vincles amb els errors del passat, i, finalment, el rol decisiu d’Europa.
PUBLICITAT
En efecte, Itàlia rep una xifra ingent del Recovery Fund a causa dels paràmetres del sud (en la renda per habitant o la taxa d’atur), que rebaixen els valors totals del conjunt del país per sota de la mitjana de la Unió Europea. Si les elits europees han entès que no es pot abandonar el Mezzogiorno al seu destí i que és necessari tornar-ho a provar (potser millor que fins ara), potser es pot esperar que ho comprenguin fins i tot les classes dirigents italianes.
La politica e le disuguaglianze regionali in Italia
L’Italia è il grande paese avanzato che soffre dei maggiori divari di sviluppo al proprio interno, territoriali: con una parte (Sud e isole) geograficamente e storicamente abbastanza compatta, che ha un reddito medio appena sopra la metà di quello del resto del Paese. La «questione meridionale», cioè il problema del sottosviluppo del Meridione (Abruzzo, Molise, Campania, Puglia, Basilicata, Calabria) e delle isole (Sicilia e Sardegna), è antica quanto l’Unità del paese, e ha visto l’interesse di alcuni dei più grandi intellettuali italiani (da Gramsci a Croce), di studiosi internazionali (Banfield, Putnam), della letteratura e del cinema, come della classe politica e della più ampia opinione pubblica. Fra gli anni Ottanta e Novanta del Novecento, la constatazione che nonostante i notevoli sforzi di età repubblicana (il massiccio intervento pubblico con la Cassa per il Mezzogiorno) il Sud dopo alcuni miglioramenti iniziali aveva smesso di «convergere» verso il resto del Paese, l’osservazione che quindi era stato sprecato molto denaro pubblico (con esiti addirittura controproducenti in alcuni casi) hanno alimentato la nascita di una contrapposta «questione settentrionale», al Nord, che si è alimentata del malcontento dei ceti produttivi nella parte più ricca d’Italia per uno Stato inefficiente, e che ha fatto crescere il consenso di formazioni come la Lega Nord (oggi Lega Salvini).
Di conseguenza, soprattutto a partire dagli anni 2000 (con i governi di centro-destra di Berlusconi, 2001-2006 e poi 2008-2011), al Sud Italia sono state tolte consistenti risorse, sia ordinarie che straordinarie (i fondi europei, peraltro male utilizzati dalle regioni del Sud). Era l’idea della «locomotiva del Nord»: concentrare i fondi sulla parte più produttiva del Paese. I risultati però sono stati deludenti, non solo per il Sud (come c’era da aspettarsi), ma per lo stesso Nord, e per l’Italia tutta, che è risultata in assoluto il paese dell’eurozona cresciuto meno, dall’introduzione della moneta unica. La questione meridionale si è confermata centrale, quindi, anche per i destini dell’Italia come nazione (come già ammonivano i primi «meridionalisti»).
Negli ultimi anni cosa è successo nel Mezzogiorno? A partire dal 2015 e fino alla pandemia l’economia italiana aveva ripreso a crescere, ma ha continuato a farlo a tassi significativamente inferiori (quasi un punto percentuale, ogni anno) alla media dell’eurozona. In particolare il nostro era, alla vigilia della pandemia, l’unico Paese, assieme alla Grecia, il cui prodotto non fosse ancora ritornato ai livelli precedenti la crisi del 2008: dieci anni dopo risultava ancora inferiore di 5 punti percentuale, che però diventavano 10 nel Mezzogiorno.
Ma qui veniamo alla politica. Che cosa è stato fatto nell’ultimo decennio, cosa ci si propone di fare, oggi, per il Mezzogiorno? I governi Monti (2011-2013) e Letta (2013-2014) avevano (re)introdotto la figura del Ministro per la coesione territoriale, incarnata prima da Fabrizio Barca (governo Monti), poi da Carlo Trigilia (governo Letta): entrambi, fra i più importanti e apprezzati conoscitori dei problemi del Mezzogiorno. La principale proposta, su cui entrambi hanno lavorato, è stata l’Agenzia per la coesione territoriale, che avrebbe dovuto presiedere a una profonda riforma delle politiche di sviluppo e, in particolare, della loro governance. Si trattava di utilizzare in maniera più produttiva i fondi dell’Unione Europea: proprio le regioni del Mezzogiorno d’Italia si erano rivelate, in assoluto, quelle meno in grado di spenderli, e ancor meno potevano sfruttarli come leve di sviluppo; per l’incapacità del personale amministrativo regionale (i fondi seguono procedure molto complesse e infatti diversi paesi, dalla Spagna alla Romania, li gestiscono con una cabina di regia nazionale) e per la miopia della politica locale. La nuova Agenzia avrebbe dovuto non solo fare da sostegno alla regioni per la programmazione degli interventi, e da monitoraggio anche con funzioni di supplenza, ma avrebbe anche potuto assumere direttamente su di sé la progettazione di interventi sperimentali. Era insomma, nelle intenzioni di Barca e poi di Trigilia, un organismo che superava la dimensione regionale – rivelatasi fallimentare – al fine di ricentralizzare e dare respiro strategico alle politiche di sviluppo.
Su queste lodevoli intenzioni, con il governo Renzi (2014-2016) si è avuta tuttavia, almeno inizialmente, una netta marcia indietro. Renzi innanzitutto ha abolito la figura del Ministro per la coesione territoriale; ha poi scelto di gestire il problema del Mezzogiorno venendo a patti con i potentati locali – cioè spesso con gli amministratori regionali del suo stesso partito, il PD, che peraltro all’epoca governava tutte le regioni del Sud – mentre l’entrata in funzione dell’Agenzia per la coesione territoriale veniva ritardata. Alla fine, l’Agenzia vedrà la luce con un profilo nettamente ridimensionato, limitandosi a un mero controllo contabile sull’operato delle regioni. Dopo l’allarme lanciato da un’associazione di studi per il Mezzogiorno, la Svimez, nell’estate del 2015 («Il Sud Italia è andato peggio della Grecia», ed eravamo all’apice della crisi greca), si è registrato da parte del governo un maggiore interesse per il Mezzogiorno: si è concretizzato in una serie di «Patti per il Sud» in alleanza, di nuovo, con i poteri regionali (ma ha anche visto reiterare l’annuncio di un improbabile ponte di Messina). Alcuni di questi accordi hanno anche avuto risvolti positivi, specialmente in Campania, anche grazie al fatto che l’opera di attrazione degli investimenti è stata affidata a Invitalia, agenzia pubblica (erede di Sviluppo Italia) dotata di una certa esperienza e concretezza, che in questi anni si è imposta come vero braccio operativo del Governo nel Mezzogiorno. Si tratta comunque di episodi singoli, sganciati da una strategia complessiva, e che per questo risentono molto dei diversi contesti regionali (più deludente è stato ad esempio l’esito in Puglia).
Un certo cambio di passo si è registrato con il governo Gentiloni (2016-2018). Non soltanto simbolico (il ritorno del ministro per il Mezzogiorno, affidato a Claudio De Vincenti), ma fattuale. Si segnalano in particolare il potenziamento del credito d’imposta (introdotto da Renzi nel 2016 per favorire gli investimenti delle imprese meridionali, se all’inizio la sua efficacia era stata compromessa da una serie di limitazioni e vincoli, nel febbraio 2017 vengono significativamente innalzate le aliquote: dal 10 al 25% per le grandi imprese, dal 15 al 35% per le medie, dal 20 al 45% per le piccole) e l’avvio delle Zone economiche speciali, aree che dovrebbero essere ad alta attrattività per gli investimenti grazie a una fiscalità di vantaggio e a procedure semplificate (istituite anch’esse dal governo Gentiloni, hanno però avuto bisogno di una lunga opera di mediazione con Bruxelles per poter essere avviate).
In sintesi. La stagione delle maggioranze a guida PD lasciava in eredità tutta una serie di strumenti, alcuni creati già dal governo Renzi (i Patti per il Sud e i contratti di sviluppo gestiti da Invitalia), ma la gran parte di nuovo conio (oltre a quelli già menzionati, gli incentivi per i giovani imprenditori nel Sud Italia, con il decreto «resto al Sud», o la riserva per le spese della pubblica amministrazione). Di contro il successivo governo giallo-verde, o Conte I (2018-2019), anche se ha mantenuto la figura del Ministro per la coesione territoriale (Barbara Lezzi), non ha elaborato alcuna nuova strategia per il Sud – a meno che non si voglia considerare il reddito di cittadinanza, che è una spesa di tipo assistenziale contro la povertà, come una politica per lo sviluppo del Mezzogiorno (che invece dovrebbe far leva sugli investimenti).
Lampante è su questo il contrasto con il successivo governo giallo-rosso (2019-2021). Stesso premier (Conte), due politiche per il Mezzogiorno radicalmente diverse. La politica meridionalista perseguita dal ministro Giuseppe Provenzano è stata infatti molto ambiziosa, come non si vedeva in Italia da una cinquantina d’anni. Poggia su due pilastri, in modo simile a quanto fatto durante il miracolo economico, pur se ovviamente in un contesto diverso. Da un lato, gli aiuti alle imprese, questa volta in forma di sconti fiscali per i dipendenti (che avrebbero il vantaggio di fare emergere il nero), e che sono stati impostati a scalare (decrescenti) dal 2020 al 2029; dall’altro, gli investimenti, sia con il Piano Sud e i futuri fondi di coesione, sia con le opere previste nel «Next Generation UE» (dalle infrastrutture all’istruzione, all’innovazione).
C’è però anche un terzo pilastro, che fu invece trascurato all’epoca della Cassa, e che è parte di una più ampia strategia nazionale, valida per l’Italia tutta: la riforma e il potenziamento dell’amministrazione. Assieme al rinnovamento della classe dirigente meridionale (dove però la partita è tutt’altro che scontata), questa è una sfida decisiva – ma è anche la più difficile. Assieme agli investimenti, serve a ridurre i «costi di contesto» del Mezzogiorno, quei costi cioè che nel frattempo dovrebbero essere compensati dalla fiscalità di vantaggio, che infatti è temporanea. Non c’è ragione di pensare, al momento, che il governo Draghi (2021-) e la nuova ministra per il Mezzogiorno (Mara Carfagna) debbano deflettere da questa strategia: sia per quel riguarda gli sgravi fiscali, sia con riferimento agli investimenti (legati al «Next Generation UE» e ai fondi europei di coesione), sia infine con riferimento alla riforma della pubblica amministrazione – dove anzi si può sperare che il governo Draghi possa riuscire in un’opera davvero di portata storica (al momento è solo una speranza, vero, ma i primi passi di Brunetta su questo lasciano ben sperare).
Nel suo insieme, si tratta di una strategia ambiziosa. Forse è l’ultima chiamata, per il Sud e per l’Italia. Occorre certo tenere ben puntati i riflettori, perché la posta in gioco è alta. Ma intanto bisogna riconoscerle tre cose, anzi quattro: la coerenza, specie se vi sarà continuità fra Provenzano e Carfagna; la fondatezza, alla luce della teoria economica e anche dell’esperienza storica; il diritto di provarci, a una nuova classe dirigente non compromessa con gli errori del passato; non ultimo, il ruolo decisivo dell’Europa. Difatti l’Italia riceve cifre molto ingenti dal Recovery Fund proprio in virtù dei parametri del Mezzogiorno (nel reddito per abitante, nel tasso di disoccupazione), che abbassano i valori di tutto il paese al di sotto della media dell’Unione. Se le classi dirigenti europee hanno capito che non si può abbandonare il Mezzogiorno al suo destino, e che bisogna provarci ancora (magari meglio), si può sperare che lo capiscano anche le classi dirigenti italiane.
