Fa ara tot just mig any, en una anàlisi publicada en aquesta mateixa revista (número 56, juny de 2023) s’assenyalava que el govern d’Espanya havia decidit abordar la presidència rotatòria europea amb un programa molt ambiciós, cosa que resultava digna d’elogi, però també arriscada. En acabar el semestre, l’avaluació confirma aquests presagis ambivalents, encara que per raons una mica diferents de les formulades originalment.

L’activitat ha estat intensa i fructífera, no solament pel que fa a nombroses negociacions legislatives concretes, sinó també en l’àmbit més informal i genèric dels grans debats estratègics als quals s’enfronta Europa. I, no obstant això, el panorama domèstic turbulent que ha emmarcat la segona meitat del 2023 deixa un regust amarg d’oportunitat perduda per a Espanya.

Quan Pedro Sánchez va anunciar el 29 de maig que havia decidit dissoldre les Corts i convocar eleccions per al mes de juliol, la immensa majoria dels alts càrrecs i funcionaris que feia gairebé dos anys que preparaven la presidència es van quedar descompostos. Quan faltaven poques setmanes perquè aquesta presidència comences a caminar, semblava que tots els plans saltaven pels aires. A partir d’aquell moment la prioritat passava a ser la preparació de la convocatòria electoral, la qual cosa distreia el president i els seus ministres de la gran atenció que en aquesta circumstància exigia la UE. Per si tot això no fos prou, els sondejos eren unànimes en plena ressaca de la victòria conservadora recent als ajuntaments i a les comunitats autònomes: el futur govern el presidiria Alberto Núñez Feijóo amb el relleu corresponent de bona part del personal implicat i fins i tot amb possibles canvis en el programa.

En el moment en què Sánchez va anunciar eleccions anticipades, quan només quedava un mes perquè arrenqués la presidència, semblava que tots els plans saltaven pels aires.

Gairebé ningú no imaginava llavors que l’aposta li sortiria bé a Sánchez. L’1 de juliol va volar a Kíiv per inaugurar el semestre, i simbolitzar així el suport a Ucraïna, però el fet d’estar immers en campanya va frustrar que arrenqués a tot gas. Ho impedia una combinació de factors: respecte a certs codis de conducta desitjable (que li van fer ajornar la seva intervenció al Parlament Europeu per exposar el programa), impediments legals interns (la Junta Electoral el va arribar a sancionar per fer declaracions de premsa després d’un Consell Europeu), i la seva mateixa implicació en els mítings (que, per exemple, el van fer volar de Brussel·les a Sant Sebastià abans que acabés la transcendental cimera entre la UE i l’Amèrica Llatina).

Tanmateix, la nit del 23 de juliol, quan es va constatar que els partits de dreta no sumaven majoria absoluta, el president va poder donar per ben emprat el temps perdut. El resultat tenia fins i tot una lectura positiva des de la perspectiva de la UE, que sempre jutja la política interna dels estats membres per l’acompliment de les forces euroescèptiques i es congratulava del pobre resultat de Vox. Encara quedava molt per a la nova investidura de Sánchez, però l’estiu permetia dissimular la situació d’interinitat i l’agenda del semestre —ben planificada per La Moncloa, els ministeris i la Representació Permanent d’Espanya a Brussel·les— començava a desenvolupar-se més o menys segons el previst.

 

Assoliments en la funció legislativa

El Tractat de Lisboa va treure visibilitat a la presidència rotatòria del Consell, però continua exercint una funció d’organització i mediació important en la presa de decisions normativa i pressupostària. Jutjant el que s’ha aconseguit en la segona meitat del 2023 a la llum d’aquest paper en l’engranatge institucional, la tasca d’Espanya mereix un elogi quantitatiu i qualitatiu. Aproximadament s’han resolt setanta dossiers i, el que és més important, en temes crucials i amb un alt grau de dissens potencial entre els vint-i-set. En l’anàlisi prèvia ja esmentada que es va publicar aquí s’advertia de manera destacada que «la unitat que domina la UE des del 2022 es pot esquerdar quan s’abordin assumptes molt divisius com el mercat elèctric, les regles fiscals o el pacte migratori». Doncs bé, tots tres han tirat endavant al final del semestre.

PUBLICITAT
CaixaForum + La plataforma gratuita de cultura y ciencia. Búscate una excusa.

Des de la perspectiva del rol institucional que implica presidir el Consell, la tasca d’Espanya mereix un elogi quantitatiu i qualitatiu.

La negociació per a la reforma del mercat elèctric pretenia reduir la volatilitat de preus soferta des de la invasió russa a Ucraïna i mantenir l’ambició climàtica de la UE. Malgrat que hi havia recels en alguns dels estats membres per les posicions fortes de la ministra de Transició Ecològica, Teresa Ribera va actuar de manera prou neutral per a aconseguir l’acord. Aquest, consisteix bàsicament a mantenir a curt termini el sistema marginalista (com volia Alemanya), però apostant a la llarga per contractes entre governs i productors que estabilitzin els preus i on el gas cedeixi el protagonisme del funcionament del mercat a les renovables (incloent-hi la nuclear, com volia França). A més, s’admet més grau d’intervenció pública quan hi hagi crisis energètiques (com volia Espanya), i el Parlament Europeu, l’eurodiputat ponent del qual era espanyol, també va quedar satisfet pels mecanismes de defensa dels consumidors vulnerables.

Les noves regles fiscals també es van aprovar amb una ministra espanyola, Nadia Calviño, la qual cosa va llimar les diferències entre França i Alemanya. És veritat que en aquest cas encara s’ha de negociar amb el Parlament Europeu, però els estats membres ja han consensuat la seva postura enfront de la proposta —més innovadora, menys complexa i una mica més propera als interessos espanyols— de la Comissió. De manera semblant al mercat elèctric, l’essència de l’acord és mantenir l’escenari tradicional com desitjava Berlín (en aquest cas els objectius del 3 % de dèficit i 60 % de deute, com també multes per incompliment) alhora que s’introdueixen novetats i flexibilitat de cara al futur.

Per arribar a aquests llindars màxims es tindrà en compte el punt de partida i l’esforç progressiu de cada estat a un ritme d’ajust del 0,5 % cada any. A més, i inspirant-se en la manera com els plans de recuperació han incentivat reformes i inversions, els terminis es modularan segons la política econòmica que desenvolupi el país i, singularment, la seva reducció de la despesa primària neta.

Els acords assolits en la reforma del mercat elèctric, les noves regles fiscals i el pacte sobre migració i asil són els més rellevants.

El pacte sobre migració i asil, compost per cinc reglaments, és el tercer gran assoliment normatiu del qual pot presumir la presidència espanyola (encara que sigui, com en els dos anteriors, més per l’èxit mediador en si que per haver aconseguit les prioritats nacionals). Es tracta d’una política molt sensible a gairebé tot Europa, si bé el grau menor de politització dels temes migratoris a Espanya ha ajudat a tancar una negociació que s’ha allargat durant més de tres anys. Disposar d’una resposta unificada europea comporta un avanç respecte a la situació actual de descoordinació i incertesa, però és només un mínim comú denominador que reforça la frontera exterior, imposa condicions més dures per a qui arriba i regula una solidaritat gairebé a la carta sense quotes obligatòries de refugiats.

 

Avanços en l’agenda estratègica

Al costat d’aquests tres acords en expedients clau, la tramitació formal dels quals es culminarà a principis del 2024, Espanya pot presumir d’altres desenes d’èxits normatius (que, en alguns casos, com la intel·ligència artificial, la targeta europea de discapacitat o la regulació del treball en plataformes digitals, no són menors). A més, transcendint els dossiers del procediment legislatiu ordinari, el semestre ha estat també fèrtil en el terreny estratègic i, una mica menys, en l’acció exterior.

La declaració amb la qual es va tancar la cimera d’octubre a Granada (en ella mateixa un èxit organitzatiu, com les desenes de reunions ministerials informals repartides per tota la geografia espanyola i el centenar d’esdeveniments menors que també han tingut lloc) conté els reptes més rellevants per al futur de la UE: la necessitat de reforma, l’impuls a l’ampliació, i el reposicionament europeu en un escenari econòmic internacional postglobalitzat, tot i que no per això desglobalitzat.

La declaració de Granada conté els reptes més rellevants per al futur: reforma de la UE, ampliació i autonomia estratègica oberta.

Pel que fa a l’ampliació, el semestre es tanca amb progressos importants com l’acord dels vint-i-sis —sense que la cadira buida del primer ministre hongarès impedeixi la decisió—perquè Ucraïna i Moldàvia comencin a negociar l’adhesió el març, Geòrgia tingui estatus de candidat i s’avanci amb els Balcans occidentals, incloent-hi l’anunci de possible obertura de negociacions amb Bòsnia i Hercegovina. Es tracta de passos adoptats en el Consell Europeu, però la presidència del Consell hi ha contribuït amb el seu impuls, i això malgrat que l’Est no és precisament la regió més afí a la manera d’entendre la UE que té Espanya (que a més ha flexibilitzat la seva postura rígida sobre els passaports kosovars). Fins i tot la decisió presa el 30 de desembre d’incorporar Bulgària i Romania a l’espai Schengen es pot entendre com a part de l’aposta, a la qual Madrid dona suport lleialment des del febrer de 2022, per reforçar el flanc oriental.

En tot cas, i encara que la diplomàcia espanyola és sincera en enviar el senyal polític que el procés d’integració inclourà en el futur qualsevol país que opti pels valors europeus enfront dels de Rússia, la veritat és que la Secretaria d’Estat per a la Unió Europea ha treballat durant el semestre perquè el debat de l’ampliació discorri paral·lelament al de la reforma. Tot i que el debat està encara en l’estadi dels experts (amb protagonisme del paper francoalemany), Espanya ha subratllat que ajudar els candidats a complir els criteris d’adhesió no pot implicar dreceres per aconseguir-la, ni aquesta serà possible sense repensar el funcionament institucional i pressupostari o un aprofundiment competencial en certs àmbits. En la cimera de Granada es va aprovar que la Comissió Europea proposés idees per a aquesta reforma.

Pel que fa a l’anomenada autonomia estratègica oberta, l’oficina de prospectiva de La Moncloa havia treballat durant un any, al costat de les seves contraparts de la resta de governs nacionals i de la Comissió, en l’elaboració de l’important document Resilient EU2030. Malgrat algunes discrepàncies amb França, que va llançar el debat a Versalles sense tant d’èmfasi en la necessitat de combinar seguretat i obertura econòmica, s’ha aconseguit un consens intel·lectual i, com va dir Charles Michel a Granada, aquest exercici serà de gran utilitat per fer aterrar el concepte en continguts substantius.

PUBLICITAT
Neix DFactory Barcelona, la fàbrica del futur. Barcelona Zona Franca

A l’exterior, la UE manté la unitat cap a Ucraïna, mostra una mica més d’interès pel que fa a l’Amèrica Llatina i es presenta dividida en la crisi de Gaza.

En el front exterior, on la responsabilitat principal no recau en la presidència rotatòria sinó en l’Alt Representant i el president estable del Consell Europeu, el semestre es tanca sense que s’hagi trencat la unitat fonamental de la UE en el suport a Ucraïna i mostrant una mica més d’interès, encara que no gaire, cap a una regió tan estratègica per a Espanya com l’Amèrica Llatina (l’èxit de la cimera esmentada no s’ha acompanyat de bones notícies en la ratificació de l’acord amb Mercosur). El pitjor va venir des de Gaza, no solament per la violència terrorista de Hamas i la resposta militar desproporcionada, sinó per la notòria divisió europea i la dificultat que la postura espanyola —molt crítica amb Israel— sigui acceptada com a representativa pels vint-i-set.

 

Un balanç agredolç

Si la collita de la presidència en diversos temes legislatius i estratègics és tan notòria, per què el balanç té aleshores aquest dominant agredolç? La resposta és a casa, en el context polític nacional que ha impedit mostrar la fortalesa d’Espanya com a estat membre que hauria recuperat definitivament l’estabilitat econòmica i política després de superar la gran recessió iniciada el 2008 i les crisis correlatives en el pla social i territorial que es van prolongar per espai d’una dècada. L’avançament electoral inesperat, la llarga interinitat governamental posterior i el clima altament polaritzat no semblen els millors ingredients per instal·lar una imatge de fortalesa.

A tot l’anterior s’hi suma que el consens europeista entre PSOE i PP, que ha funcionat des dels anys 80 com a contrapès de moderació centrípeta a la confrontació interna entre tots dos partits, s’ha erosionat en aquests sis mesos i fins i tot s’han observat símptomes preocupants d’elevació de la crispació en l’àmbit de la UE. El debat aspre que va seguir a la compareixença de Sánchez al ple d’Estrasburg (que va tenir lloc finalment el desembre) o l’apel·lació de l’oposició al fet que la Comissió s’impliqui per aturar una deriva il·liberal a Espanya suposadament comparable a la d’Hongria o Polònia són dues mostres òbvies d’aquesta deterioració.

Malgrat una collita notòria a Brussel·les, el balanç del semestre és agredolç a causa de l’europeïtzació del crispat context polític intern.

Així doncs, i independentment de tots els assoliments, no s’ha pogut aprofitar l’ocasió per fer un salt qualitatiu endavant en la relació Espanya-UE. Ni Brussel·les ni la resta de les capitals han quedat completament convençudes que l’ambició de Madrid per exercir lideratge a la UE és tan sòlida i fiable que la col·locaria en una posició d’avantguarda entre els vint-i-set a penes superada per Berlín o París. Ni tampoc, cosa que segurament és pitjor, l’ocasió ha servit per reforçar internament la causa del procés d’integració i el consens polític per avançar-hi.