L’aplicació del fins ara inèdit article 155 de la Constitució espanyola al conflicte de Catalunya suscita moltes qüestions d’interès constitucional. Unes tenen a veure amb les mesures concretes adoptades, mentre que unes altres es refereixen en general a l’instrument previst en el ja famós article 155 com a mitjà de resolució de conflictes. Totes elles tenen gran transcendència, atès que influeixen decisivament en la configuració, present i futura, del sistema espanyol d’organització territorial bastit el 1978. Anem a tractar a continuació, de manera molt sintètica, algunes de les qüestions plantejades.

L’aplicació de l’article 155 de la Constitució ha consistit bàsicament en l’adopció de quatre mesures, després que el Senat no autoritzés alguna de les propostes del Govern –en alguns casos per considerar-les, explícitament, «contràries a la Constitució»-: la dissolució immediata del Parlament de Catalunya i la consegüent convocatòria de noves eleccions; la destitució del president de la Generalitat, del vicepresident i de tot el Govern; la supressió de diversos òrgans de la Generalitat i el cessament dels seus titulars i altres alts càrrecs; i la substitució en les seves funcions del Govern de la Generalitat pel Govern estatal.

La primera qüestió que es planteja en relació amb aquestes mesures és la de la seva adequació a la Constitució.

La primera qüestió que es planteja en relació amb aquestes mesures és la de la seva adequació a la Constitució. I sobre ella haurà de pronunciar-se el Tribunal Constitucional (TC) en resoldre els recursos interposats per diversos diputats del Grup de Podemos-En Comú Podem-En Marea del Congrés i pel Parlament de Catalunya. No és aquest el lloc per analitzar, ni tan sols succintament, els motius que qüestionen la constitucionalitat de les mesures adoptades, però sí que convé posar en relleu alguns extrems sobre els quals es focalitza especialment l’interès del qual decideixi al seu moment el TC. D’entrada, cal assenyalar que el TC ha renunciat a dictar sentència en temps útil. Amb independència que no resulti fàcil resoldre en pocs mesos -encara que els tràmits previstos en la Llei Orgànica del Tribunal Constitucional sumen un màxim d’uns dos mesos per resoldre els recursos d’inconstitucionalitat contra lleis, termini que és sistemàticament ignorat-, el TC ha renunciat a fer-ho fins que deixin d’estar vigents les mesures excepcionals en aplicació de l’article 155 de la Constitució, que són precisament les que s’han impugnat. Aquesta és la conseqüència de la seva decisió, emparada en la noble finalitat de no provocar indefensió, de no tramitar el recurs fins que es constitueixi el nou Govern de la Generalitat i pugui formular al·legacions. Crec que hi havia arguments suficients sobre la taula del TC perquè el procediment pogués avançar (entre d’altres, el recurs del Parlament i fins i tot el recurs del Govern de la Generalitat que no es va admetre a tràmit per prematur, abans de la seva destitució) i evitar així una flagrant renúncia a impartir justícia efectiva i no merament històrica o pedagògica.

El TC haurà de pronunciar-se sobre qüestions de gran interès. Així, sobre el fet que la dissolució d’òrgans autonòmics fos expressament descartada en el procés constituent.

Al seu moment, el TC haurà de pronunciar-se sobre qüestions de gran interès, relatives a diversos aspectes de les mesures adoptades. Així, sobre el fet que la dissolució d’òrgans autonòmics fos expressament descartada en el procés constituent, en ser rebutjades dues esmenes de la UCD que pretenien introduir explícitament aquesta possibilitat en el text que s’estava tramitant de l’actual article 155, qüestió que, entre altres motius –com la previsió expressa d’aquestes mesures excepcionals en la Constitució italiana, austríaca i portuguesa- va conduir alguns il·lustres juristes, com García de Enterría, García Torres o Gil-Robles i Gil-Delgado a negar que l’article 155 de la Constitució emparés aquest tipus de mesures. Naturalment, els debats constituents no proporcionen l’única interpretació possible del text constitucional, però no poden obviar-se i, en tot cas, quan la qüestió ha estat tractada amb tanta claredat, apartar-se de la mateixa requereix un esforç de motivació especial.

Madrid. El president i la vicepresidenta del Tribunal Constitucional, Juan José González Rivas (al fons) i Encarnació Roca, durant el plenari del 25 d’abril de 2017. © Juan Carlos Hidalgo. EFE.

PUBLICITAT

També tindrà interès el pronunciament del TC sobre els aspectes procedimentals de l’aplicació de l’article 155, i el sentit que atorgui a la fase prèvia del requeriment del Govern, la seva contestació per part del president de la Generalitat i la seva valoració pel Senat. El requeriment hauria de delimitar l’àmbit de l’aplicació de l’article 155, avançar les mesures projectades i propiciar un diàleg entre les institucions per intentar evitar recórrer a una acció excepcional. Res d’això, tanmateix, es va produir en el procés previ a l’aprovació de les mesures per part del Senat, deixant pràcticament sense sentit el procediment previ previst.

El requeriment hauria de delimitar l’àmbit de l’aplicació de l’article 155, avançar les mesures projectades i propiciar un diàleg entre les institucions per intentar evitar recórrer a una acció excepcional.

Igualment, el TC haurà de valorar les mesures adoptades des del punt de vista de la seva adequació, necessitat i proporcionalitat respecte de les finalitats que perseguien. Mai és fàcil aplicar el test de proporcionalitat, i menys quan la finalitat específica de la mesura a controlar no està clarament establerta –funció que hauria d’haver realitzat el requeriment, que es limitava a preguntar si el president o qualsevol altre òrgan de la Generalitat va proclamar la independència de Catalunya i, en cas de resposta afirmativa, a demanar-li la seva revocació, «ordenando el cese de cualquier actuación dirigida a la promoción, avance o culminación del denominado proceso constituyente, tendente a la declaración y configuración de Cataluña como Estado independiente del resto de España, con cumplimiento íntegro de las resoluciones dictadas por el Tribunal Constitucional». Com es veu, un requeriment que queda molt lluny, tant per la seva motivació com per les mesures requerides, de l’Acord posterior del Govern de 21 d’octubre de 2017 i de l’Acord d’aprovació del Senat del dia 27 d’octubre.

En tot cas, la gran qüestió que haurà de resoldre el TC és la dels límits de l’article 155. És clar, crec, que l’article 155 no atorga a l’Estat poders il·limitats. Alguns límits em semblen obvis: no pot ser una via alternativa a les constitucionalment previstes per reformar la Constitució –així ho ha entès també el propi Senat, que va rebutjar autoritzar algunes de les mesures proposades pel Govern per considerar-les contràries a la Constitució-, ni pot suspendre drets i llibertats, qüestió que té el seu propi règim específic en la Constitució (articles 116 i 55). Fins a arribar aquí, tanmateix, existeix un ampli recorregut, i en funció de la decisió que adopti el TC es veuran afectades les garanties de l’Estat autonòmic. Cruz Villalón, en uns dels primers comentaris a la Constitució de 1978, va entendre l’article 155 com una clàusula de plens poders a favor de l’Estat i va concloure que la seva eventual utilització seria més aviat un símptoma de ruïna que no de salvació de l’Estat. Caldrà veure, per tant, en què queda l’Estat autonòmic dissenyat en 1978 després de la sentència del TC sobre el 155. No pot passar per alt que una difuminació dels seus límits pot conduir a una banalització d’aquest instrument, fins ara considerat extraordinari, una vegada s’ha estrenat la seva aplicació. En aquest sentit ja s’han alçat algunes veus partidàries d’emprar la via del 155 per resoldre altres conflictes (Múrcia, Castella-La Manxa). Potser no està de més recordar, com va fer Cruz Villalón parafrasejant a Carl Schmitt, que, si l’article 155 habilita poders generals d’excepció, és sobirà qui decideixi sobre la seva aplicació. Greu problema per al conjunt del sistema constitucional de 1978, i no només el territorial, doncs, entre altres coses, el Congrés dels Diputats en queda al marge.

És clar que l’article 155 no atorga a l’Estat poders il·limitats.

Però a més de la seva legitimitat constitucional, l’altre gran interrogant que plantegen les mesures preses en aplicació de l’article 155 de la Constitució espanyola és el de la seva eficàcia. Aquestes mesures han servit, essencialment, com s’ha dit ja, per destituir el Govern, convocar eleccions al Parlament i aturar algunes accions del Govern de la Generalitat (p. e., la dissolució del Diplocat i el tancament de les delegacions en l’exterior). Són, però, a excepció de la dissolució del Parlament, mesures de caràcter temporal, de paralització i de contenció que, en general, resulten reversibles. Perquè, en efecte, res no impedeix la reobertura d’aquestes delegacions o el nomenament dels càrrecs cessats. El que ha proporcionat de fet efectes permanents a algunes d’aquestes mesures, com la destitució del president i del Govern de la Generalitat, ha estat la prohibició d’accedir a la Presidència i al Govern a persones acusades de rebel·lió, prohibició que no es deu a l’article 155, sinó a la reacció judicial produïda a instàncies de la Fiscalia General de l’Estat, que ha convertit l’Audiència Nacional i el Tribunal Suprem en actors de primer ordre en aquest conflicte. Però aquesta és una altra història, de la qual no podem ocupar-nos aquí. L’única mesura d’efectes permanents de l’aplicació de l’article 155 ha estat la convocatòria d’eleccions al Parlament. I, en aquest sentit, el resultat electoral, repetint la majoria sobiranista en el nou Parlament, constitueix una altra dada que posa en qüestió l’eficàcia de l’article 155 per revertir la situació existent a Catalunya. Això ens condueix a inquirir sobre l’eficàcia, no tant de les concretes mesures adoptades, sinó del propi instrument de l’article 155 per resoldre el conflicte de Catalunya.

L’única mesura d’efectes permanents de l’aplicació de l’article 155 ha estat la convocatòria d’eleccions al Parlament.

És sabut que els conflictes territorials –i els conflictes, en general- poden resoldre’s per tres vies diferents: la decisió judicial, la negociació entre les parts i la imposició unilateral d’una part sobre una altra, encara que, com tot, poden combinar-se i presentar zones secants. En el nostre cas, la via de l’article 155 de la Constitució representa, clarament, la de la imposició unilateral. Això no significa, tanmateix, que aquesta hagi estat la via única, ni tan sols principal, aplicada pel Govern estatal en el conflicte de Catalunya en relació al procés sobiranista. Perquè, en efecte, malgrat la seva vistositat, el caràcter realment protagonista no l’ha tingut l’article 155 sinó el molt més discret article 161.2, que permet suspendre automàticament qualsevol acte o disposició d’una comunitat autònoma impugnada pel Govern estatal davant el TC. Sobre aquesta facultat especial del Govern estatal, molt discutible, i el paper al que aboca al Tribunal, tampoc hi podem entrar aquí i queden només apuntats.

PUBLICITAT

Per tant, cal ponderar adequadament l’article 155 en el conjunt de mitjans utilitzats per l’Estat en la crisi catalana. No pot desconèixer-se la seva importància, real i simbòlica, però cal posar-la en el context general de la reacció estatal, que inclou també l’apel·lació al TC i als seus poders de suspensió i d’execució –notablement reforçats aquests últims l’any 2015-, i la intervenció penal del poder judicial.

Per valorar la via adequada a cada situació, és obvi que ha de partir-se d’un diagnòstic precís del conflicte que es pretén resoldre. Aplicat això a l’article 155, crec que pot concloure’s que potser aquesta via pugui donar solució, per exemple, a un incompliment persistent i contumaç de les obligacions d’estabilitat pressupostària (com disposa la vigent Llei orgànica 2/2012), però no pot resoldre un conflicte com el plantejat a Catalunya. L’article 155 de la Constitució espanyola conté un mecanisme excepcional per aplicar, no obstant això, en contextos ordinaris: però no és un instrument per resoldre una crisi constitucional, tret que se li concedeixi una capacitat omnipotent, amb la conseqüència que llavors dinamita tot el sistema.

L’article 155 no és un instrument per resoldre una crisi constitucional, tret que se li concedeixi una capacitat omnipotent, amb la conseqüència que llavors dinamita tot el sistema.

I aquí, en aquesta absència de diagnòstic correcte, crec, és on es produeix la primera i més important dificultat. Perquè si es reconeix que estem davant un problema de naturalesa política, que expressa una autèntica crisi constitucional en la qual s’ha trencat, almenys a Catalunya, el consens constitucional sobre el model territorial, sembla bastant clar que la solució d’aquesta crisi no pot venir de la imposició d’una part sobre l’altra, que la deixi fora, indefinidament, del camp constitucional, com tampoc pot provenir de la simple intervenció judicial, com s’ha mostrat fins ara.

Si s’ha trencat el consens constitucional, la primera i més òbvia opció és la d’intentar recompondre-ho. I si això no és possible, haurà de buscar-se una solució civilitzada i democràtica que doni sortida a la ruptura. Aquest és un camí completament diferent al de l’aplicació de l’article 155, que no només no és eficaç per resoldre un conflicte d’aquesta naturalesa, com mostren les mesures adoptades, sinó que tampoc pot oferir un camí per fer-ho.

PUBLICITAT