Espanya iniciarà la seva presidència de la Unió Europea el pròxim mes de juliol, tretze anys després de fer-ho per última vegada. El 2010, i en matèria d’immigració i asil, la presidència espanyola va estar marcada per la necessitat de dur a terme els treballs de l’agenda vigent en aquells moments, coneguda com el Programa d’Estocolm. En l’agenda de la presidència, es recollia la necessitat d’impulsar una política comuna d’immigració i asil «…desenvolupant els postulats de l’Enfocament Global sobre Immigració i del Pacte Europeu d’Immigració i Asil» (Presidència espanyola, 2010). Sembla oportú recordar breument els reptes de fa més d’una dècada per contextualitzar el nou marc al qual ha de respondre la presidència espanyola en matèria d’immigració i asil.
El 2010, la presidència espanyola apostava per aconseguir una immigració legal organitzada, alhora que pretenia lluitar contra la immigració il·legal (sic) i el tràfic d’éssers humans, així com controlar també les fronteres exteriors i millorar la cooperació amb els països d’origen i trànsit. En les prioritats de la presidència espanyola també s’esmentava la necessitat de desenvolupar els acords recollits en el Pacte Europeu d’Immigració i Asil (2008), un acord intergovernamental promogut pel llavors president francès, Nicolas Sarkozy, amb la intenció de marcar l’agenda migratòria que la Comissió aprovaria el 2009 sota el nom de Programa d’Estocolm.
El pacte del 2008 volia, en el seu esborrany, impedir les regularitzacions de caràcter general, i encara que en el document final no es va recollir aquest afany prohibicionista, sí que s’assenyalava que les regularitzacions s’haurien de dur a terme cas per cas, establint una pauta que la majoria dels estats membres han acatat fins avui. El pacte també bevia de la proposta francesa per una «immigració escollida» (Bertossi, 2008) que, si bé tampoc va acabar de quallar en el text final, ha impregnat la política europea d’immigració i asil des de llavors. Els estats volien, així, assenyalar algunes de les línies vermelles que no volien que la Comissió creués, en un exemple perfecte de les dificultats de la construcció de la política europea d’immigració i asil arran de les tensions entre les dinàmiques supranacionals de la Comissió i les voluntats intergovernamentals dels estats membres.
PUBLICITAT
El 2023, en matèria d’immigració i asil, la presidència espanyola es trobarà amb un nou Pacte de Migració i Asil entre les seves prioritats de treball, en un escenari diferent al de fa més d’una dècada. D’una banda, aquest nou pacte és l’agenda proposada per la Comissió Europea: el nom és una picada d’ullet al del 2008, encara que també es pot entendre com un reconeixement del fracàs de la Comissió Europea a l’hora d’impulsar de manera veraç una política europea comuna d’immigració i asil (De Bruycker, 2022). De l’altra, fa gairebé tres anys que el Consell Europeu no valida el nou pacte, presentat el setembre del 2020, la qual cosa ha generat tota mena de discrepàncies entre els estats membres.
Teixir aliances
Així, l’aprovació del nou Pacte de Migració i Asil durant la presidència espanyola es debat entre l’oportunitat i la idoneïtat. És evident que el fet que es validés durant el semestre espanyol seria una oportunitat excel·lent per al govern, però especialment per a la Comissió Europea, que ha fracassat en els seus intents d’aconseguir-ho en les quatre presidències anteriors. En aquest sentit, des del Ministeri de l’Interior s’han dut a terme diferents iniciatives per teixir aliances que permetin aprovar-lo durant la presidència espanyola, apuntant a «la bona disposició i l’interès» dels socis comunitaris per arribar a un acord.
El pacte és una proposta poc ambiciosa que confirma els límits de la Comissió en intentar construir no ja una política, sinó un marc compartit mínim de gestió migratòria.
Però el debat de fons continua sent la idoneïtat d’aquest nou Pacte de Migració i Asil. El text presentat per la Comissió el 2020 no és una agenda de treball a llarg termini, i confirma la distància entre les prioritats marcades en matèria d’immigració i asil a Tampere el 1999 (De Bruycker, 2022) i les actuals, focalitzades bàsicament en el control de les fronteres exteriors de la UE (Pinyol-Jiménez, 2020). De fet, el pacte és una proposta poc ambiciosa que confirma els límits de la Comissió en intentar construir no ja una política, sinó un marc compartit mínim de gestió migratòria entre els països de la UE.
La proposta pendent d’aprovació se centra bàsicament en el control de les fronteres comunes de la Unió Europea, i presta una atenció especial a les entrades de caràcter irregular al territori europeu. No serveix de res que les dades i les recerques recordin que el problema de la irregularitat a Europa és bàsicament de residència i no d’entrada (Morehouse & Blomfield, 2011); o que el debat sobre la seguretat de qualsevol estat democràtic de dret hauria d’atendre la protecció de drets de les persones també a les fronteres (Moreno-Lax, 2018). El nou Pacte no presta tampoc atenció a les noves vies d’entrada legals, més enllà de la proposta dels partenariats de talent, en els quals, per cert, ja treballa la Comissió.
El nou Pacte basa bona part de la seva acció a reforçar els retorns com a instruments per lluitar contra la immigració irregular a la Unió Europea. Aquesta fórmula, fins ara fallida, requereix la col·laboració necessària de països tercers, i fa recaure l’èxit de la política migratòria europea en l’actuació d’aquests últims, que adquireixen així un paper clau a l’hora de negociar amb els països de la UE. Els incentius positius d’aquesta externalització de la governança migratòria no oculten l’existència de l’ús de fórmules coercitives per part de països tercers, que han convertit la seva participació en la gestió dels fluxos migratoris en una oportunitat per reclamar, de manera més o menys visible i diplomàtica, contraprestacions als estats membres. Les declaracions del president turc Erdogan amenaçant d’«obrir les portes» a les persones refugiades el 2019 si no s’atenien les seves demandes n’és un exemple paradigmàtic.
PUBLICITAT
No serveix de res que les dades i les recerques recordin que el problema de la irregularitat a Europa és bàsicament de residència i no d’entrada.
A més, el nou Pacte proposa l’establiment d’un sistema d’avaluació previ d’entrada (pre-entry screening) aplicable a totes les persones de tercers països que accedeixin irregularment al territori europeu. Pretén, així, determinar de manera ràpida quines persones poden ser subjectes de processos de protecció internacional i quines no. Per a les primeres, se segueixen les pautes establertes per a les sol·licituds d’asil. Per a les segones, s’obre un procés fronterer de retorn immediat. Aquesta proposta planteja dubtes no solament en relació amb la interpretació correcta de la protecció internacional, sinó que posa especialment en tensió els països que són frontera exterior de la Unió Europea. Precisament Espanya, al costat d’Itàlia, Grècia i Malta, va enviar una carta a la Comissió el novembre de 2020 per expressar la seva preocupació pels «efectes indesitjables» d’aquesta nova proposta.
Solidaritat a la carta
De fet, la carta també assenyalava com a «complexos i vagues» els mecanismes de solidaritat que proposa el nou Pacte, i posa en el centre del debat aquest concepte bàsic per a la construcció del projecte europeu. Efectivament, la solidaritat europea va quedar durament afectada pel fracàs del sistema de reubicació que es va posar en marxa per fer costat a Grècia i Itàlia en l’acolliment de persones refugiades entre el 2015 i el 2017. La proposta del nou pacte d’establir una «solidaritat a la carta» (vinculada a retorns) no solament no resol res, sinó que serveix per deixar encara més en evidència la mala salut de la solidaritat entre els estats membres en matèria de gestió migratòria.
El nou pacte basa bona part de la seva acció a reforçar els retorns com a instruments per lluitar contra la immigració irregular a la UE.
Després d’haver assenyalat algunes de les deficiències principals del nou Pacte de Migració i Asil, la idoneïtat d’aquest continua sent una qüestió clau. A hores d’ara, és evident que el fet d’aprovar-lo seria un èxit per a la presidència espanyola, encara que segurament acabaria afectant la gestió migratòria del país, que com a frontera exterior hauria d’aplicar algunes de les mesures que generen més preocupacions. La seva aprovació també seria un gran alleujament per a la Comissió Europea, que ha vist com aquest dossier es convertia en un problema que alhora evidencia la seva falta de capacitat per articular una resposta comuna millor.
Però el debat de fons s’hauria de centrar en quina mena de política europea comuna d’immigració i asil s’està construint. La construcció d’una política migratòria que vulnera els límits del marc democràtic i l’estat de dret (De Lucas, 2017) i que assumeix la presa de mesures il·liberals com a justificació per a la preservació de la seguretat dels estats liberals (Hafner, 2016), no és tan sols un problema de governança migratòria, sinó del fons i el futur del projecte europeu.
