La percepció dels ciutadans sobre la qualitat d’un govern no és una qüestió que es pugui donar per tancada pels resultats d’unes eleccions. D’una banda, perquè el comportament electoral dels ciutadans es veu influït sovint per consideracions alienes al seu judici sobre la tasca de govern realitzada. De l’altra, perquè, fins i tot quan aquest judici es fa servir, cada elector pot valorar, a l’hora d’emetre el vot, coses diferents. I és que el mateix concepte de bon govern, o bona governança, està connotat pels criteris que s’utilitzin per definir-lo.

Per això, els investigadors de l’Institut de Qualitat del Govern de la Universitat de Göteborg, convençuts de la utilitat de fer una anàlisi comparada de les percepcions dels ciutadans europeus sobre la qualitat dels seus governs regionals, van començar per acotar el concepte, tot ancorant-lo en tres dimensions de l’acció de govern –imparcialitat, nivell de corrupció i qualitat dels serveis prestats– i construint un índex sintètic que permetés la comparació entre diferents realitats institucionals.

La investigació del QoG Institute és rellevant per diferents raons. D’entrada, mostra una considerable consistència mostral i d’amplitud: l’última edició abasta 129.000 enquestats de 210 regions, pertanyents als 27 Estats membres actuals de la Unió Europea. A més, les quatre rondes de l’estudi (2010, 2013, 2017 i 2021) permeten gaudir d’una sèrie històrica que facilita l’anàlisi dinàmica i l’extracció de tendències. Des de la perspectiva catalana (i també d’altres comunitats autònomes espanyoles), l’Índex europeu de Qualitat del Govern (EQI) ofereix una possibilitat única de contrast, atès que es tracta de l’únic informe europeu que mesura percepcions desagregades en l’àmbit regional.

Si limitem el contrast a Espanya, Catalunya obté el pitjor resultat de les 17 comunitats autònomes.

Els resultats de l’última edició de l’estudi (N. Charron, V. Lapuente, i M. Bauht, 2021) pel que fa a Catalunya són demolidors. En el rànquing EQI 2021, ocupem el lloc 137 de les 210 regions europees, amb un valor molt per sota de la mitjana. Només 73 regions pertanyents a Bulgària, Grècia, la França ultramarina, Croàcia, Hongria, Itàlia, Polònia, Romania i Eslovàquia puntuen per sota. Totes les regions pertanyents als Estats europeus coneguts per la seva solidesa institucional se situen per damunt.

Si limitem el contrast a Espanya, Catalunya obté el pitjor resultat de les 17 comunitats autònomes. En aquesta classificació interna, encapçalada pel País Basc, La Rioja, Navarra i Astúries, nou de les CA obtenen una valoració en positiu i vuit obtenen un índex negatiu. Catalunya, amb un índex de -0,7, és qui obté, entre les comunitats suspeses, la pitjor puntuació. Sense que la mala valoració sigui una novetat (l’índex català s’ha mantingut reiteradament entre els més baixos en les diferents rondes de l’estudi), aquesta última edició presenta un clar empitjorament, i la caiguda de cinc posicions.

Nomenament dels directius

No resulta fàcil l’anàlisi, dins l’àmbit espanyol, d’aquestes diferències en les percepcions creades en els ciutadans pels diferents governs autonòmics. Explorem, per exemple, el nivell de professionalització de les administracions autonòmiques, el qual s’esperaria que estigués correlacionat amb les valoracions dels enquestats sobre la qualitat del govern, i fixem-nos en dos ítems significatius: el volum de temporalitat o precarietat en l’ocupació pública –problema de gran actualitat a tot el país– i el grau en què els directius públics són nomenats mitjançant un sistema de mèrit, i no només per afinitats polítiques, personals o de partit.

Doncs, bé, és clar que des d’aquestes dues perspectives trobaríem a Catalunya un panorama clarament decebedor: la interinitat s’ha convertit, en la pràctica, en el sistema ordinari d’accés a les posicions públiques, i les promeses polítiques de crear un règim professional de directius no s’han portat mai a la pràctica. Hi tornarem, sobre això. Ara bé, en ambdós casos, el País Basc –primer del rànquing espanyol– es troba igual o pitjor: la taxa de temporalitat en l’ocupació pública basca és la més alta d’Espanya, supera el 50 %, i la professionalització de la direcció pública és tan feble o inexistent com a Catalunya.

Quines són, doncs, les raons d’aquesta alta dispersió interna entre les regions espanyoles, que s’ha anat incrementant al llarg de les diferents rondes de l’estudi i que és una de les troballes que destaquen els seus autors? El professor Jiménez Asensio constata que no hi ha relació entre el nivell de desenvolupament econòmic de la CA i la qualitat del govern: els casos d’Astúries i Extremadura, en la part alta del EQI espanyol, desmentirien aquesta hipòtesi.

La interinitat s’ha convertit, en la pràctica, en el sistema ordinari d’accés a les posicions públiques.

D’altra banda, la segona posició de La Rioja, que supera Navarra, afebliria la suposició que el règim financer especial d’alguns territoris pogués ser determinant. En canvi, aquest autor destaca el fet que siguin les comunitats més poblades les que obtenen pitjors resultats, mentre resulten més ben valorades les de menor dimensió i menys població. Això podria apuntar que la proximitat juga a favor de les percepcions dels ciutadans sobre els governs, i fins i tot que la construcció de sistemes de bona governança resulta més factible en estructures governamentals de menor complexitat.

L’impacte del ‘procés’

Tornant a Catalunya, el fet que probablement fa més explicable la baixa valoració que li atorga l’EQI, per contrast amb d’altres CA, és l’impacte del procés. En cap altra comunitat autònoma no s’han viscut aquests anys de concentració gairebé absoluta de l’activitat de govern al voltant d’una única prioritat. Aquesta agenda pública monotemàtica ha comportat una atonia important en el desplegament legislatiu, un Parlament virtualment paralitzat durant llargs períodes, el bloqueig de reformes urgents i l’alentiment de l’impuls polític necessari per entomar determinats desafiaments col·lectius. Una percepció de govern absent i dividit, administració hiperpolititzada i societat fracturada es troba, probablement, darrere d’aquests resultats.

PUBLICITAT

En paraules de Jiménez Asensio, «la fallida política i social que ha representat el procés, amb una fractura letal de la societat, així com la paràlisi governamental viscuda, han donat aquesta vegada uns resultats que són molt dolents o pèssims. Tal vegada això mostra, a més d’altres qüestions, que els costos del no govern són elevats en termes de qualitat institucional.» Molt possiblement, l’EQI 2021 reflecteix, a més, com aquestes percepcions negatives s’han vist agreujades per l’impacte de la pandèmia sobre la moral col·lectiva i el to crític de la ciutadania catalana.

L’anàlisi de l’estudi es fa més clara quan comparem la qualitat de govern percebuda a Catalunya amb la percebuda a les regions europees capdavanteres del nord o el centre d’Europa. En aquest punt, no és difícil fer aflorar tot un conjunt de dèficits del nostre sistema públic (que en la major part són mancances comunes de les administracions espanyoles), i que contribueixen a allunyar-nos, pel que fa a la qualitat institucional, de sistemes de governança més avançats. Citem-ne esquemàticament alguns.

Tenim un sistema públic més preparat per seguir pautes preestablertes, pròpies d’escenaris estables, que no pas per manejar entorns –com els actuals– de canvi i disrupció tecnològica que obliguen a gestionar innovació. No és estrany que l’European Innovation Scoreboard 2021 de la Comissió Europea situï Espanya en el lloc 16 dels 27 països de la UE, i Catalunya força per sota de les CA capdavanteres (Madrid i País Basc), tot destacant negativament pel que fa a l’escassetat de les polítiques d’innovació en pimes, i a la baixa inversió pública i privada en I+D.

Rigidesa dels procediments

La gestió de la pandèmia ha ressaltat la capacitat i el compromís de molts servidors públics, però també embussos i retards molt perjudicials en la provisió d’alguns serveis. El burocratisme i la rigidesa dels procediments administratius, i una digitalització deficitària i poc orientada als ciutadans, caracteritzen la nostra Administració, com ho posen de manifest periòdicament, entre d’altres, en l’àmbit de l’activitat econòmica, els informes Doing Business del Banc Mundial.

El procés ha incrementat a Catalunya el pes d’un fenomen comú a altres parts del sistema públic espanyol: la politització d’àmplies zones del servei públic que haurien de romandre protegides de la intromissió política. Un seguit d’autoritats i ens definits normativament com a independents són víctimes de la captura pels partits, que es reparteixen els seus òrgans de govern d’acord amb el seu pes electoral. Bastaria posar com a exemples el cas de la Corporació Catalana de Mitjans Audiovisuals o l’episodi recent dels avals de l’Institut Català de Finances. És lògic que aquestes interferències instal·lin una percepció aguda de manca de neutralitat entre la ciutadania.

La pandèmia ha fet també més visible el sever dèficit cognitiu del nostre sector públic. Un gran volum de recursos es dedica avui a activitats rutinàries, poc creatives o de tràmit, que tard o d’hora seran automatitzables i que en molts casos es podrien gestionar a través del mercat. En canvi, caldria incorporar a les organitzacions públiques dosis massives de talent, tant en les àrees regulatives, que necessiten entendre i anticipar els impactes de la innovació en sectors emergents, com en les àrees de servei, pressionades per una demanda social creixent i sotmeses a la ràpida evolució de les tecnologies.

Com dèiem abans, el sistema públic català pateix un dèficit important de professionalització. El volum d’empleats temporals en precari n’és, com assenyalàvem, una de les seves manifestacions. L’altra carència fonamental n’és l’absència d’un règim professional de directius públics, capaç d’allunyar l’exercici de la gerència pública del cicle polític electoral i protegir-lo de la interferència política i de la colonització dels càrrecs públics pels partits. Una investigació de Carl Dahlstrom i Víctor Lapuente (Organizing Leviathan: Politicians, Bureaucrats, and the Making of Good Government. Cambridge University Press, 2017) posa de manifest que la separació nítida de carreres entre els directius públics i els polítics mostra evidències clares de reducció de la corrupció, millora l’efectivitat dels governs i n’incrementa la capacitat per a gestionar canvis.

Reformes imprescindibles

Com es pot veure, aprovar l’assignatura de la qualitat del govern ens exigeix reformes profundes que millorin la solidesa de les nostres institucions. L’agenda de la recuperació postcovid converteix, a més, aquestes reformes en imprescindibles i urgents. La bona notícia és que, contra el que de vegades s’ha dit, els marges del Govern i el Parlament de Catalunya per enllestir-les és molt ampli. Voluntat política, lideratge incloent, capacitat per construir consensos transversals, aptitud per teixir aliances i col·laboracions amb molts actors de la societat civil, són ingredients necessaris d’aquest esforç.