L’organització territorial dels Estats d’Europa és calidoscòpica fruit de les evolucions històriques traduïdes en distints ens polítics o administratius, regionals o locals: el comptat irlandès, la província estoniana, el consell finlandès, el districte búlgar, el departament francès, la parròquia portuguesa, la comarca austríaca, la comunitat autònoma espanyola, la regió belga, l’estat federat alemany, etc., més les ciutats, que semblen uniformes sense ser-ho. Varsòvia, París, Estocolm, Milà, Tessalònica, Zagreb, Colònia, Barcelona, etc. tenen competències de govern diferents.

Aquesta galàxia territorial està representada en un òrgan institucional de la Unió Europea (UE), el Comitè Europeu de les Regions (CDR), d’un nom equívoc, car no el componen només les regions, fins i tot hi són minoritàries i, si tinguéssim en compte solament les regions amb capacitat legislativa encara serien menys.

La cohesió econòmica, social i territorial és un objectiu prioritari de la UE. Els fons estructurals per impulsar la cohesió han estat la inversió productiva més important de la integració europea des del Tractat de Roma (1957) amb el Fons Social Europeu (FSE) i el Fons Europeu d’Orientació i de Garantia Agrícola (FEOGA), més la introducció (1975) d’una dimensió directament regional amb el Fons Europeu de Desenvolupament Regional (FEDER).

Els fons estructurals han fet dels ens territorials no solament uns beneficiaris, sinó també uns actors necessaris, perquè la planificació, l’execució i el seguiment de la utilització dels fons en requereix la col·laboració.

A partir de l’ampliació de les Comunitats al Regne Unit, Dinamarca i la República d’Irlanda (1973), la pressió dels territoris i les ciutats per aconseguir un reconeixement dins el sistema comunitari va augmentar, sobretot després de l’adhesió de Grècia (1981) i d’Espanya i Portugal (1986), destinataris preferents dels fons.

A més de les pressions directes dels territoris als governs estatals, el Consell de Municipis i Regions d’Europa (CDRE), fundat el 1951 i que  avui aplega 61 associacions locals —la Federació Espanyola de Municipis i Províncies, constituïda el 1981, n’és una secció— feia de lobby tenaç davant les institucions comunitàries. El 1984  s’hi afegí l’Assemblea de les Regions d’Europa (ARE) de defensa exclusiva de les regions, en representa 270 de tot Europa, sense destriar-les segons llurs competències.

En general, es compartia una reivindicació genèrica de la participació de les col·lectivitats territorials en els processos decisoris de les Comunitats en tot allò que els afectés, que ja era molt —actualment un 70% de l’activitat legislativa de la UE té un impacte local—.

No obstant això, existia una soterrada o a voltes oberta pugna entre ciutats i regions per la preeminència en la representació territorial a la UE. I resulta que aquesta competència es concretava vivament en el discurs i l’actuació de dos governants de Catalunya, enfrontats per visions ideològiques i funcionals: Pasqual Maragall, alcalde de Barcelona – «sense Barcelona Catalunya no pesa»— i Jordi Pujol, president de la Generalitat —«Catalunya és molt més que Barcelona»—.

Els dos traslladaren a l’escenari europeu la seva discrepància, concretada allí en el paper que atribuïen en la construcció europea a l’ens que representaven, Maragall: «la ciutat ha fet Europa, Europa és una xarxa de ciutats», Pujol: «Europa és una suma d’identitats, les regions concentren la identitat». Els dos es dotaren d’aliats exteriors potents, Maragall presidia el CMRE (1991-1997) i Pujol l’ARE (1992-1996).

Una primera resposta comunitària a la demanda territorial de reconeixement, assumida pel Parlament Europeu (PE), va ser la decisió de la Comissió de 24 de juny de 1988 relativa a la creació d’un Consell consultiu dels ens regionals i locals. El formaven  42 membres amb mandat electiu, procedents dels 12 Estats de la Comunitat Econòmica Europea (CEE). Espanya hi tenia  5 llocs reservats.

La consulta, no preceptiva, podia versar sobre qualsevulla qüestió relacionada amb l’elaboració i l’aplicació de la política regional de la CEE.

Aquell Consell no satisfeia les aspiracions dels ens territorials, al contrari, la notòria insuficiència de l’òrgan va estimular encara més la pressió. Tanmateix, no deixa de ser un antecessor del CDR i va fixar un sostre: el caràcter consultiu, que no ha estat superat, només completat.

 

Les successives propostes per a un Comitè consultiu unitari i independent

El 1991, en el marc dels treballs de la Conferència Intergovernamental sobre la Unió Política, la qüestió de la constitució d’un òrgan que incorporés la representació de les col·lectivitats territorials als processos decisoris va ser evocada en diverses ocasions, centrant-se la discussió en la composició i el caràcter de l’òrgan, que es preveia consultiu.

La qüestió va arribar a la taula intergovernamental i aflorà la realitat de la diversitat territorial dels 12 Estats membres de la UE. Alemanya, Bèlgica i Espanya políticament molt descentralitzades s’inclinaven perquè prevalgués la representació de les regions; Itàlia i França, a penes descentralitzades, volien una fórmula mixta, la resta acceptaven el totum revolutum. La discussió no era intranscendent: si regions, quines? Si sols les dotades de capacitat legislativa, s’incidia en l’arquitectura política i institucional de la Unió, si totes, s’obria la porta a tots els ens territorials, províncies, districtes, comarques, etc. i, naturalment, a les ciutats.

A Espanya se seguí el debat amb interès, oimés perquè l’animaven Maragall i Pujol.  Les Comunitats Autònomes s’havien pronunciat taxativament: representació exclusiva de les regions i caràcter preceptiu de la consulta sobretot el que pogués afectar a les regions. Ningú no proposava un caràcter diferent del consultiu.

Si aquell plantejament haguera prosperat, s’hauria instaurat una forma d’Europa a «dues velocitats» al deixar sense participació local en el procés decisori a la major part dels Estats de llavors i més endavant als 16 Estats de les successives ampliacions amb la sola excepció d’Àustria, que tenia regions federalitzades.

Finalment, s’imposà una proposta minimalista pactada entre Alemanya i Espanya i el Tractat de Maastricht (1992) creava el Comitè de les Regions de la Unió Europea com a òrgan consultiu copiant el funcionament del Comitè Econòmic i Social Europeo (CESE) —que ja existia— i els dos Comitès havien de compartir una estructura organitzativa comuna.

Els membres del CDR són representants territorials electes, per tant són independents. (Dels 21 que tocaven a Espanya el Govern n’assignà   17 a les Comunitats Autònomes i els restants a Barcelona, Còrdova, A Coruña i Madrid). La condició d’electes dels membres marcava una diferència que acabà sent determinant per independitzar-se del CESE. El CDR podia ser consultat pel Consell i la Comissió sobre matèries d’impacte territorial i podia emetre dictàmens d’iniciativa, cap de vinculant.

El 9 de març de 1994 se celebrà la primera Assemblea plenària del CDR. La sala feia goig, hi era representada una mostra significativa del poder regional i local d’Europa, car també participaven com a observadors representants d’Àustria, Finlàndia i Suècia, Estats adherits el 1995.  A la sessió del dia 10, s’elegí president del CDR a Jacques Blanc (UDF), president del Consell Regional de Llenguadoc-Rosselló —el candidat de l’ARE— i a Pasqual Maragall, vicepresident —el candidat del CMRE—. Maragall rellevà Blanc el 1996 per un període de dos anys.

El Tractat de Maastricht havia configurat un CDR que mantenia insatisfets a presidents de regions i a gairebé tothom pel caràcter vague de la funció consultiva i per les limitacions en el funcionament. Allò que establia el Tractat era inamovible, però  el lehendakari José Antonio Ardanza i el president Jordi Pujol intentaren reconduir el CDR a través d’un funcionament bicameral: les regions amb plena capacitat   legislativa, una secció, i la resta de poders, una altra.

Era una pretensió coherent amb el pensament nacionalista dels dos presidents, tothora maldant per més protagonisme dels ens que representaven. Però la pretensió no era realista, un funcionament bicameral suposava una interpretació arriscada del Tractat i, a més a més, havia de figurar en el reglament intern de l’òrgan, que el CDR encara no tenia la facultat d’aprovar.

De fet, en aquella etapa inicial persistien les diferències entre ciutats i regions, amb la interposició ambigua dels poders intermedis representats pels ens administratius regionals i locals, dels quals el Consell regional francès era un prototip.

La relació de forces no era favorable al tàndem Ardanza-Pujol. No van comptar amb el suport dels altres presidents autonòmics ni amb el dels representants alemanys. Es va imposar el criteri federalista i de lleialtat institucional d’Edmund Stoiber, president de Baviera. Era l’hora de reforçar el CDR, no resultava fàcil aixecar un nou òrgan i dotar-lo de mitjans i recursos, s’havia d’apostar per la unitat. Pujol i Ardanza es quedaren literalment sols, Pujol va defensar fins al final la proposta bicameral, que en una votació indicativa obtingué 3 vots.

 

Dictàmens que preveuen la reacció ciutadana a la norma comunitària

Però, la qüestió replantejada pels dos presidents amb una solució impracticable, en el fons, cercava per al CDR més horitzó que el merament consultiu. El Tractat d’Amsterdam (1997) i el Tractat de Lisboa (2009) (re)asseguraren el CDR, separant-lo del CES, ampliant les matèries sobre les quals ha de ser consultat en totes les fases del procés legislatiu, també pel PE, i, a diferència del CES, amb el dret de recórrer al Tribunal de Justícia de la Unió, si considera que la seva funció consultiva no ha estat respectada.                                   

El CDR ha aconseguit blindar el funcionament i la funció, això és tot, continua sent un òrgan institucional només consultiu. El març d’enguany, el CDR ha celebrat el seu trentè aniversari amb el mateix interrogant que en el moment de la constitució: a l’arquitectura institucional de la UE hi hauria un lloc més que consultiu per al CDR?

Els poders territorials aporten la proximitat al ciutadà, precisament allò que més manca a les institucions comunitàries que el comú de la gent veu llunyanes i les entén poc o no gens.

A mesura que el PE ha enfortit la seva pròpia funció, s’ha reduït el marge del valor polític del CDR. Probablement, al CDR només li quedi espai per revigoritzar la funció consultiva. Els dictàmens del CDR són útils, anticipen la reflexió i el debat que els colegisladors, PE i Consell, i la Comissió iniciadora del procés han de fer en cada acte legislatiu. L’opinió d’un regidor municipal, d’un diputat regional, d’un conseller departamental o comarcal, vehiculada pel CDR, sovint preveu i anuncia la reacció ciutadana a la futura norma comunitària.

Dotar els dictàmens del CDR de caràcter vinculant equivaldria a atribuir al CDR una facultat quasi legislativa, cosa que trencaria l’actual arquitectura institucional de la UE. Però sí que les institucions consultants haurien de justificar amb més fonamentació jurídica  les raons de separar-se, si és el cas, del dictamen del CDR.

Enfortir el valor de la consulta tant en el vessant tècnic i polític del dictamen com en el de l’impacte en la decisió de la institució consultant és el marge de millora funcional del CDR, no té més espai distintiu en el sistema polític de la Unió. Però, també és cert que el CDR forma part del sistema institucional de la Unió i per aquesta via participa en la governança comunitària.

Els representants polítics de la Generalitat i de Barcelona de la darrera dècada al CDR han oscil·lat entre l’absència pel menyspreu envers una institució considerada «regional» o «menor» i la participació per fer-hi ostentació del menyspreu a l’Estat. L’actual representació política de la Generalitat i de Barcelona és de suposar que serà, per fi, la normal de les dues expressions per excel·lència  del territori: la regió i la ciutat.