Les consideracions sobre el sistema autonòmic estan sent un dels elements recurrents en les anàlisis sobre la gestió pública de la pandèmia. En aquesta avaluació ens trobem amb opinions radicalment contraposades. Proliferen els qui consideren que aquesta gestió ha posat en evidència el fracàs del sistema autonòmic. Amb això tracten de justificar la pretensió d’una –més o menys radical, segons els casos– recentralització del nostre sistema polític; una postura que, gairebé sense excepció, era prèvia a la pandèmia. Aquesta crisi és només l’ocasió per confirmar la seva convicció que el sistema autonòmic ha anat massa lluny, que, inadequat per gestionar la normalitat, resulta catastròfic en la crisi.

No falten tampoc els qui consideren que la gestió de la pandèmia confirma l’èxit del sistema autonòmic, en la mesura que ha fet possible una implicació conjunta dels dos nivells de govern –Estat i autonomies– que ha permès afrontar la crisi en millors condicions.

Els qui hem insistit un cop i un altre des de fa molt de temps en la necessitat d’una significativa reforma del sistema autonòmic considerem que la gestió de la pandèmia ha posat en evidència, novament, simultàniament, les virtuts i els defectes del sistema autonòmic als quals ens hem referit amb tanta insistència com poc èxit. Als qui pensem així no ens han sorprès els problemes d’articulació entre els diferents nivells de govern en aquesta gestió, perquè són el resultat dels defectes sobre els quals hem estat advertint. Difícilment podia ser d’una altra manera. El que crida l’atenció és que els qui neguen la necessitat de la reforma del sistema autonòmic siguin els mateixos que n’utilitzen els defectes, les carències, per desqualificar-lo i tractar de liquidar-lo.

Crida l’atenció que els qui neguen la necessitat de la reforma del sistema autonòmic n’utilitzin els defectes per tractar de liquidar-lo.

La irrupció de la pandèmia va posar en relleu la impossibilitat de gestionar eficaçment la crisi sense la decidida implicació de les autonomies. L’estructura autonòmica de l’Estat aportava la virtut d’una sòlida estructura territorial, profundament inserida en els diferents territoris; això permetia una proximitat que facilitava una major eficàcia en la gestió. Estic convençut que en una hipotètica Espanya centralitzada la gestió hauria estat significativament pitjor. Però hi ha hagut molts problemes i molt importants. No hi pot haver satisfacció amb el funcionament de la gestió de la pandèmia, en general; i no n’hi pot haver pel que fa al funcionament del sistema autonòmic en aquesta gestió.

PUBLICITAT

Renfe / Viaja como piensas

 

Cogovernança i sistema federal

La gestió de la pandèmia ha posat en circulació un neologisme que ha vist com li somreia l’èxit: cogovernança. Aporta alguna cosa nova? Els sistemes federals, en la mesura que descansen sobre una distribució territorial del poder, requereixen, per no fracassar com a sistemes de govern de la societat, una profunda cooperació entre els diferents nivells de govern. El desenvolupament de l’Estat de benestar ho va fer indispensable i la resposta que es va donar a aquest repte va transformar de manera profunda els sistemes federals. La cogovernança no suposa res de nou, res que no sigui consubstancial als sistemes federals des de fa molt de temps. El sistema autonòmic no és aliè a aquesta necessitat de cooperació, perquè descansa sobre els mateixos fonaments.

No tots els sistemes federals han desenvolupat les tècniques de cooperació amb la mateixa amplitud ni amb el mateix encert. Aquells que millor han desenvolupat el sistema de cooperació són els que han aconseguit una major eficàcia en afrontar els reptes de les societats desenvolupades, salvaguardant millor, al mateix temps, els fonaments del federalisme. La gestió d’aquesta pandèmia n’és un exemple. No és casualitat que l’atenció s’hagi centrat en Alemanya –el desenvolupament del sistema de cooperació de la qual és tan qualitatiu que es defineix com a federalisme cooperatiu– i en el Canadà –paradigmàtic en el desenvolupament del que, en l’àmbit anglosaxó, s’anomenen relacions intergovernamentals– com els federalismes que l’estan gestionant millor.

 

Instruments cooperatius

El desenvolupament dels instruments cooperatius s’ha convertit en un element transcendental a l’hora de garantir la salut del mateix sistema federal; la forma més idònia per compaginar l’actuació uniforme –quan n’hi ha necessitat–, garantint l’eficàcia de l’acció pública, amb la salvaguarda del protagonisme dels dos nivells de govern. El desenvolupament d’un sistema robust de cooperació és la via per contrarestar les deficiències en el disseny d’alguns elements del sistema federal; és el que trobem al Canadà, exemple del que hauríem d’aprendre. I és el mitjà més eficaç per eludir els dos riscs als quals s’enfronta qualsevol sistema federal: la centralització marginadora dels territoris, per una banda, i la dinàmica centrífuga, en detriment d’una capacitat de resposta eficaç, per l’altra.

La gestió de la pandèmia al nostre país mostra, a parer meu, algunes llums i moltes ombres. Entre el més positiu s’ha de situar el (re)descobriment de la Conferència de presidents. La pràctica inicial del Govern va ser molt decebedora, en configurar-la com un fòrum purament informatiu i substancialment unilateral, de dalt a baix, el contingut del qual era avançat en una roda de premsa.

Estic convençut que en una hipotètica Espanya centralitzada la gestió hauria estat significativament pitjor.

Encara que va costar molt, la dinàmica de la Conferència va anar millorant en el seu funcionament com a fòrum multilateral de coordinació i de preparació de les decisions. Però es va constatar alguna cosa que ja és coneguda en l’arquitectura dels sistemes de cooperació: un òrgan d’aquestes característiques, per ser eficaç, necessita una estructura de treball, tant en la fase preparatòria com en la d’execució; i, sobretot, necessita formar part d’un conjunt d’instruments de cooperació, del qual només és el vèrtex de tancament del sistema, no la columna vertebral. La Conferència s’inseria en un sistema de cooperació molt deficient –com ho han posat en relleu els treballs de María Jesús García Morales i César Colino, per citar els més rellevants–; en la pandèmia no podíem esperar un miracle.

En la fase que va seguir a la finalització de l’estat d’alarma –la fase de desescalada– el sistema va bascular fortament en la direcció contrària. Va semblar que el Govern de l’Estat desapareixia de l’escena per deixar el protagonisme a les comunitats autònomes. L’establiment, en el segon estat d’alarma generalitzat, d’un marc general de possibles mesures, dintre del qual les comunitats autònomes adopten les que creuen convenients per a la seva situació, no ha millorat les coses. No hi ha cogovernança; no hi ha autèntica cooperació. El remei a la marginació de les comunitats autònomes no pot ser una –considerable– inhibició de l’Estat.

 

Cap a una pràctica més satisfactòria

Vist el funcionament del sistema autonòmic en la gestió de la pandèmia crec que ens queda un llarg camí per recórrer cap a una pràctica més satisfactòria de l’articulació entre Estat i comunitats autònomes. Un camí en el qual hi trobem la demanda de reforma per a aprofundir en la federalització del sistema. Segons com s’enfronti dependrà que sigui més o menys llarg i més o menys tortuós; i, en definitiva, en dependrà l’èxit més o menys gran en la definició de l’arquitectura institucional que necessita el país.

La insistència en la necessitat de reforma descansa, per una part, en la convicció que l’establiment i el desenvolupament del sistema autonòmic durant aquests quaranta anys ha aportat grans beneficis al sistema polític democràtic. Tractar d’anar perfeccionant-lo progressivament, reforçant-ne les virtuts i corregint-ne els defectes, és la millor manera de contribuir a la consolidació d’un sistema sòlidament democràtic i, al mateix temps, eficaç per al govern de la societat espanyola en el seu conjunt. No és possible una Espanya sòlidament democràtica sense uns forts autogoverns territorials. La nostra història és tossuda en aquest sentit. Aquells qui ho obliden confonen l’Espanya real amb la que desitgen o somien; o no els preocupa la seva salut democràtica.

El remei a la marginació de les comunitats autònomes no pot ser una –considerable– inhibició de l’Estat.

En el camí de la millora del nostre sistema només podem trobar fonts d’inspiració en les millors experiències federals. No és casual que, entre tants comentaris contraposats sobre les gestions d’èxit i les fracassades de la pandèmia en països políticament pròxims, la majoria de mirades s’hagin dirigit cap a Alemanya i la seva gestió de la pandèmia.

Certament, els encerts d’Alemanya no s’expliquen per la seva estructura federal. Però Alemanya posa en relleu com es pot gestionar de forma comparativament reeixida una crisi com l’actual en un context federal; és a dir, quins són els pressupostos polítics i institucionals que aquest context requereix. Perquè la qüestió no és si l’estructura federal és millor o pitjor per gestionar adequadament una crisi com l’actual. Aquesta no és una alternativa real. La qüestió és com –i amb quins instruments institucionals– s’han de gestionar de forma eficaç la normalitat i la crisi en un sistema d’aquestes característiques.

En l’anàlisi crítica sobre el funcionament del nostre sistema s’han de tenir en compte alguns elements que normalment s’ignoren. Per una banda, no hi ha sistema en el qual la satisfacció sobre el propi funcionament sigui plena; encara més en una crisi com aquesta. També en els sistemes federals que, des de la nostra perspectiva, millor l’han gestionat s’han sentit fortes crítiques que n’han posat en evidència deficiències en el funcionament polític i institucional. Per l’altra, en el nostre país les tensions entre els governs de l’Estat i de les comunitats autònomes se solen dramatitzar més del que seria raonable. Aquestes tensions són consubstancials al sistema federal. És el que Erin Ryan va definir com allò que en el País Basc coneixem amb el nom de soka tira, el joc de la corda en què cada equip estira d’un extrem.

És cert, no obstant això, que en el nostre país tenim importants problemes per encarar la millora del sistema autonòmic i, en el seu marc, del sistema de cooperació. Tenim un seriós problema de cultura política que, gairebé sense excepció, impedeix qualsevol consens transversal i, fins i tot, una productiva relació institucional. Les forces polítiques mantenen posicions sobre el futur del sistema autonòmic que plantegen dificultats importants per trobar un terreny comú d’entesa.

Som un dels països que pitjor han gestionat la pandèmia, tant en la primera com en la segona onada. El cost en la salut i la vida de les persones ha estat impressionant. Els efectes econòmics en el futur immediat seran terribles per a moltíssima gent. Mentrestant, persistim en l’immobilisme, perquè a Espanya ni la normalitat ni la crisi són moments idonis –per raons contraposades– per a afrontar les reformes.