Sintetitzar en un article el funcionament de la defensa espanyola no és fàcil. I no ho és pel desconeixement que existeix entre la classe política, el món acadèmic i l’opinió pública d’aquesta temàtica. El limitat interès per la defensa, l’escassa percepció d’amenaça entre les elits polítiques i la població en general, la carència de pensament estratègic o l’històric aïllament del país dels grans temes internacionals són alguns dels factors que expliquen aquesta situació. És per això que, abans d’aprofundir sobre aspectes concrets de la defensa espanyola, és convenient començar amb un treball panoràmic sobre aquesta política pública tan important a escala internacional i, alhora, tan desconeguda a escala domèstica.
La política de defensa espanyola ha experimentat grans canvis des del final de la guerra freda: quan va acabar, Espanya tenia una defensa territorial fonamentada en la protecció de l’eix Balears-Península-Canàries i no formava part de l’estructura militar integrada aliada. Tot i que existia la figura del Cap de l’Estat Major de la Defensa (JEMAD) com a màxima autoritat militar, l’Exèrcit de Terra, l’Armada i l’Exèrcit de l’Aire mantenien grans prerrogatives. Aquests es nodrien de reclutes i estaven equipats amb sistemes d’armes relativament antiquats procedents, principalment, dels Estats Units. Actualment, la defensa espanyola es troba cada vegada més integrada dins del sistema de seguretat nacional i busca projectar estabilitat en l’entorn europeu, mediterrani, nord-atlàntic i nord-africà mentre participa en la defensa col·lectiva aliada i la construcció de la defensa europea.
El JEMAD ha consolidat la seva autoritat sobre els exèrcits, les forces són professionals i tenen material equiparable al d’altres exèrcits aliats. Un element que es manté estable és la compatibilitat entre l’Aliança Atlàntica i les iniciatives de defensa europees, tot i que segons el color polític, els governs tendeixen a prioritzar el vincle transatlàntic o la defensa europea. L’executiu actual és un dels principals defensors de l’Europa de la defensa, participa en totes les iniciatives relacionades amb la Cooperació Estructurada Permanent i dóna prioritat a l’autonomia estratègica per dotar Brussel·les de capacitats militars autònomes.
Centrant l’atenció en els aspectes més concrets, el marc legal de la defensa espanyola es basa en la Constitució i la Llei Orgànica 5/2005 de la Defensa Nacional. La seva aprovació va permetre adaptar els criteris bàsics de la defensa al segle XXI, i facilitar l’elaboració d’altres normes que han modernitzat la concepció, gestió i organització de la defensa. Entre els aspectes més rellevants en destaca la consolidació de la figura del JEMAD i la definició de les forces armades com una entitat única orientada a l’acció conjunta. Això va permetre dissenyar un Estat Major de la Defensa (EMAD) amb tots els elements necessaris per a planificar i conduir operacions conjuntes, establir un model de planejament de la defensa on el JEMAD té un paper decisiu en la definició de les capacitats militars o l’organització de les forces armades en una Força Conjunta. Definida originalment en el Reial decret 872/2014, aquesta força permet guiar el planejament de la defensa, determinar les capacitats militars prioritàries, establir les competències del personal i orientar l’adaptació de les forces armades a l’horitzó 2035.
Des d’una perspectiva política, l’Estratègia de Seguretat Nacional (ESN) estableix el marc general de la defensa espanyola. L’actual data de 2017 i ha permès consolidar el sistema de seguretat nacional codificat en la Llei 36/2015 de Seguretat Nacional i avançar en la creació d’un sistema integral de gestió de crisis. En teoria, l’ESN hauria d’orientar l’elaboració d’una estratègia de defensa que traduís aquests continguts en objectius de defensa. La inexistència d’un document d’aquestes característiques motiva que siguin les Directives de Defensa Nacional (DDN) les que cobreixen aquest buit.
Aposta pel multilateralisme
Promulgades pel president del Govern, aquestes directives estableixen les línies d’actuació del Govern i les directrius de defensa per a la legislatura en curs. Després d’un parèntesi de vuit anys des de la directiva de 2012, l’actual DDN es va presentar el 2020. Justificada pels canvis en l’entorn de seguretat internacional, la crisi de la covid-19, la publicació de l’Estratègia Global Europea o l’inici de la nova legislatura, aquesta directiva pretén apropar la defensa nacional a la ciutadania tot donant prioritat a la seguretat humana, la consciència intercultural i el paper de les dones en la prevenció i resolució de conflictes, la participació de les forces armades en labors d’assistència a les autoritats civils o l’aposta pel multilateralisme per a contribuir a la pau i l’estabilitat internacionals.
PUBLICITAT
La DDN serveix de referència perquè el ministre de Defensa elabori la Directiva de Política de Defensa (DPD), que estableix les directrius que guiaran el planejament de la defensa per a aquesta legislatura. Aquestes directrius emmarquen políticament el planejament de la defensa, el procés mitjançant el qual es generen les capacitats futures (material, infraestructures, personal, doctrina, organització) i es prioritzen les existents atenent els escenaris pressupostaris.
Militarment, les forces armades actuals són el producte de quatre grans fites: la LODN 5/2005 i les normes relacionades (que van adaptar la defensa nacional i l’organització militar al segle XXI), el cicle inversor 1997-2008 (que va modernitzar l’armament a costa de generar un deute que s’acabarà de pagar el 2031), la Revisió Estratègica de la Defensa de 2003 (que va orientar la generació de capacitats militars fins al 2015) i la Llei 39/2007 de la Carrera Militar, que va establir unes plantilles màximes de 130.000 soldats i mariners. Aquesta força orgànica –actualment 120.000 efectius dividits entre l’Exèrcit de Terra, l’Armada, l’Exèrcit de l’Aire i els cossos comuns– no només es transforma en una força operativa sota el comandament del JEMAD quan s’ha de dur a terme una operació, sinó que també constitueix el concepte de Força Conjunta.
Dividida en un nucli de 27.000 efectius (15.000 dels quals preparats per respondre a qualsevol contingència i els 12.000 restants per realitzar les missions permanents com ciberdefensa, seguretat marítima, defensa aèria o col·laboració amb les autoritats civils), 40.000 soldats en diverses etapes d’allistament i 53.000 efectius en tasques de suport. A aquesta xifra s’hi haurien de sumar els militars que ocupen vacants de reserva i els 7.000 efectius addicionals que la ministra de Defensa pretenia sumar durant la legislatura. No obstant això, és molt probable que no es produeixi aquest increment.
Exèrcits amb estructura tradicional
Quant a l’organització, el Reial Decret 551/2021 i les normes específiques per a cada un dels exèrcits i de l’EMAD estableixen l’estructura actual de les forces armades. En aquest sentit, mentre l’EMAD ha vist reforçada la seva capacitat per conduir operacions conjuntes, planejar les capacitats militars a llarg termini o combatre en el ciberespai, els exèrcits continuen tenint la tradicional estructura basada en un quarter general, la força i un suport a la força.
En matèria d’equipament, després de deu anys sense realitzar inversions en grans sistemes, el 2018 va arrancar un nou cicle modernitzador valorat en més de 14.000 M€ per substituir materials obsolets (alguns dels quals en servei des dels 80), reforçar les capacitats tecnologicoindustrials nacionals i proporcionar càrrega de treball a un sector en plena transformació coincidint amb la consolidació de l’Europa de la defensa. Aquesta inversió permetrà comprar fragates F-110 i un vaixell d’intervenció subaquàtica BAM-IS, vehicles de combat Dragón, helicòpters NH-90 i H-135, avions de transport A-330MRTT, submarins S-80, modernitzar la flota de caces Typhoon i helicòpters Chinook CH-47, utilitzar durant dinou anys els satèl·lits de comunicacions Spainsat NG o participar en el disseny del sistema aeroespacial europeu FCAS/NGWS.
Segons criteris de l’OTAN, Espanya és el segon país que menys inverteix en defensa en relació al seu PIB, després de Luxemburg.
Aquests Programes Especials de Modernització (PEM) han esgotat el crèdit disponible fins al 2027, però no s’acabaran de pagar fins, com a mínim, al 2032. No obstant això, en els propers anys diverses plataformes –des de l’aviació embarcada als caçabombarders– arribaran al final de la seva vida útil i se n’haurà de plantejar la substitució o la pèrdua definitiva de capacitats. Unes capacitats que han anat disminuint en els darrers anys coincidint amb la crisi econòmica i l’obsolescència en bloc de molts sistemes.
PUBLICITAT
Això ens porta a l’últim punt de l’article: l’economia de la defensa. Amb una despesa de 12.800 M€ (1,02 % del PIB) el 2020, segons criteris de l’OTAN, Espanya és el segon país que menys inverteix en defensa en relació al seu PIB, després de Luxemburg. Res no indica que el pressupost augmenti fins al 2 % del PIB acordat en la Cimera de Gal·les del 2014. De fet, tot i les múltiples declaracions sobre la necessitat d’incrementar la despesa en defensa i garantir una certa estabilitat pressupostària que permeti programar els recursos a mitjà termini, des del final de la guerra freda aquest s’ha mantingut per sota de l’1 % del PIB.
Aquesta xifra no inclou altres partides que, directament o indirectament relacionades amb la defensa (com el pressupost d’alguns organismes autònoms, l’Institut Social de les Forces Armades, la part corresponent de la Guàrdia Civil, els crèdits d’R+D, la contribució militar a l’OTAN i la UE o les missions internacionals), situari en la despesa a prop de l’1,3 % del PIB. En qualsevol cas, aquest pressupost –la majoria del qual serveix per sufragar costos fixos– es manté estable independentment de l’evolució de l’entorn de seguretat i del color dels governs, fet que demostra l’escàs interès que existeix entre la classe política per aquests temes.
Préstecs industrials
Addicionalment, l’increment que s’ha produït en el pressupost de defensa des del 2017 respon al pagament del deute generat pels Programes Especials d’Armament (PEA) vinculats al cicle inversor 1997-2008. Justificat per la necessitat de renovar materials obsolets i assimilar-se a la resta dels exèrcits aliats i europeus, al seu cost d’adquisició i les seves implicacions industrials, aquesta inversió es va realitzar utilitzant una variació del model alemany de pagaments diferits mitjançant préstecs industrials.
Aquest sistema –que també s’utilitza en l’actual cicle modernitzador– es basava en la concessió de préstecs sense interessos per desenvolupar el sistema, un calendari de pagaments per part del Ministeri de Defensa coincidint amb l’entrega del sistema i el retorn dels préstecs industrials al Tresor públic. Els 27.000 M€ invertits van permetre modernitzar les grans plataformes i impulsar l’ecosistema industrial nacional, però mantenint el pressupost artificialment baix. Aquest sistema que hauria d’haver estat provisional s’ha mantingut fins ara, perquè cap govern no estava disposat a augmentar la despesa militar i assumir-ne els costos polítics.
L’entrega de diversos sistemes coincidint amb l’inici de la passada crisi va comportar l’impagament de les anualitats de 2010-12 per falta de crèdit, l’aprovació de Reials Decrets –declarats nuls pel Tribunal Constitucional– per pagar les anualitats de 2013-15 i ampliar el calendari de pagaments fins al 2031. De fet, l’increment del pressupost des de 2017 s’explica per la incorporació de les anualitats pendents dels PEA. Tot i que moltes veus plantegen la necessitat d’elaborar una llei de programació que proporcioni una certa previsibilitat a les compres d’armament, no sembla que estigui entre les prioritats polítiques de cap partit…
Escassa percepció d’amenaça
En conclusió, tot i les grans transformacions polítiques, normatives, doctrinals o militars que han modernitzat la concepció de la defensa nacional i l’organització militar, la política de defensa continua sent la gran desconeguda en aquest país. Combinat amb l’escassa percepció d’amenaça, aquest desconeixement fa que tampoc sigui una prioritat política de cap govern tot i les importants implicacions que aquesta política pública té a escala interna i internacional.
La primera víctima d’aquest escàs pensament estratègic és el pressupost de defensa, insuficient per adquirir i sostenir el material necessari per exercir la dissuasió i defensa de manera autònoma o amb les organitzacions internacionals de seguretat i defensa. Però hi ha moltes altres víctimes col·laterals, totes vinculades amb aquesta manca d’interès polític i la falta d’una comunitat estratègica que debati i avaluï aquesta política pública. La manca d’estratègia, la falta d’objectius a llarg termini, l’aparent impermeabilitat política a l’evolució de l’entorn internacional, o l’adquisició de material per raons industrials o socials i no militars, són temes que podrien ser objecte d’ulteriors anàlisis.
PUBLICITAT
