A mitjans la dècada dels 70, Henry Kissinger, secretari d’Estat dels Estats Units durant la presidència de Richard Nixon, es permetia en públic una boutade a compte de la difuminada identitat internacional de la llavors Comunitat Econòmica Europea: «A qui truco, si vull parlar amb Europa?»

Avui Antony Blinken, l’actual secretari d’Estat, si vol parlar amb Europa no té cap dubte, truca a Josep Borrell, l’Alt Representant de la Unió per a Afers exteriors i Política de Seguretat (AR). «Alt representant» és un eufemisme de ministre. Al projecte de Tractat que establia una Constitució per a Europa –abandonat el 2005 pel rebuig en referèndum de França i dels Països Baixos– figurava idèntica funció que l’actualment exercida per Borrell, però amb el títol comú en l’esfera internacional de ministre d’Afers exteriors (d’Europa). Alguns Estats membres van preferir tapar la denominació que hagués tingut una lectura federalista.

D’ençà els anys 70, Europa ha avançat –es podria dir que força, atès que abans no se’n parlava– en la construcció d’allò que en l’argot comunitari s’anomena «segon pilar» –el primer és la dimensió comunitària, el tercer la cooperació policial i judicial en matèria penal– i que en les relacions internacionals és, simplement, la política exterior en sentit ampli. Encara que l’acció de la Unió en aquest àmbit no acaba de perfilar-se, Blinken sap a qui ha de trucar, però no sap si podrà parlar de tot amb el seu interlocutor.

Els Estats són gelosos de la seva sobirania i la política exterior és una manifestació forta de la sobirania estatal. Tot i que els Estats membres de la Unió han comunitaritzat, és a dir, han posat en comú parcel·les de la seva sobirania –que poden recuperar sortint de la Unió, aquest va ser l’eix de la campanya dels partidaris del Brexit–, i la de la moneda és la més aparatosa cessió de sobirania per part dels 20 Estats de l’Eurozona, es resisteixen a federalitzar, que no una altra cosa és comunitaritzar, la política exterior i encara menys la seguretat exterior.

Els Estats són gelosos de la seva sobirania i la política exterior és una manifestació forta de la sobirania estatal.

Abunden les expressions d’aquesta resistència, fins i tot la consagra el Tractat de la Unió Europea (TUE), un estrafaig de la Constitució que no fou possible: «La seguretat nacional continuarà sent responsabilitat exclusiva de cada Estat membre» (article 4-2). Per si no fos prou, en virtut del principi d’atribució, la Unió només actua dins dels límits de les competències que li atribueixen els Estats membres. I encara el TUE rebla el clau dels límits de la Unió: «Tota competència no atribuïda a la Unió en els Tractats correspon als Estats membres» (article 5-2).

És en aquest marc normatiu que cal situar l’(aparent) prometedora disposició del TUE en establir que «La competència de la Unió en matèria de política exterior i de seguretat comuna abastarà tots els àmbits de la política exterior i totes les qüestions relatives a la seguretat de la Unió» (article 24).

 

Llibertat d’actuació encotillada

Ara bé, la definició de les orientacions, els interessos i els objectius estratègics de la Unió en l’acció exterior la fixa el Consell Europeu per unanimitat, és a dir, els caps d’Estat i de Govern, els Estats doncs. D’aquesta manera queda encotillada la llibertat d’actuació de l’Alt Representant, que, no obstant això, «contribuirà amb les seves propostes a elaborar la política exterior i de seguretat comuna i s’encarregarà d’executar les decisions adoptades pel Consell Europeu i el Consell» (article 27). L’execució, que pot semblar una funció menor, és rellevant, puix que deixa el compliment de les decisions en l’òrbita ideològica de la política exterior.

El TUE dedica 26 articles en el Títol V a les disposicions generals relatives a l’acció exterior de la Unió i a les específiques de la política exterior i de seguretat comuna, amb reiteracions i precaucions que cal interpretar com a «desconfiances». Cap altre Títol, ni tan sols el Títol III que tracta de les set institucions i els dos òrgans institucionals consultius que formen el cos estructural de la Unió, concita tanta extensa i intensa atenció normativa sobre una matèria, prova de les reserves dels Estats en aquest àmbit amb la pretensió de preservar intacta la imatge de la seva sobirania.

PUBLICITAT
Neix DFactory Barcelona, la fàbrica del futur. Barcelona Zona Franca

I, no obstant això, per sobre de marcs i de cotilles, el factor personal, el lideratge, al capdavall,  en l’acompliment del càrrec d’Alt Representant compta, i molt. Ja va anar així amb Javier Solana, que ha estat el primer AR permanent (1999-2009) i que per la seva notable experiència en l’esfera internacional –ministre d’Afers exteriors d’Espanya (1992-1995), secretari general de l’OTAN (1995-1999), negociador de l’Acta Fundacional de Relacions Mútues, Cooperació i Seguretat entre l’OTAN i la Federació de Rússia (maig de 1997), negociador com a AR de la Unió del Pla d’Acció Integral Conjunt o acord nuclear iranià (2003)– va ajudar a configurar l’acció exterior de la Unió que, després de la seva primera concreció en el Tractat d’Amsterdam (octubre de 1997), figura plasmada en el TUE havent passat abans pel projecte de Constitució, si bé encara és excessivament limitada i cautelosa.

Josep Borrell, nomenat Alt Representant al desembre de 2019 per un període de cinc anys, a més de la inestabilitat «ordinària» de l’Àfrica subsahariana amb emergències humanitàries i cops d’estat freqüents i les (excessives) funcions concentrades en el càrrec institucional –la presidència del Consell d’Afers exteriors i del Servei Europeu d’Acció Exterior, la vicepresidència més activa de la Comissió Europea, l’execució de les decisions del Consell Europeu i del Consell, entre d’altres–, ha hagut d’afrontar tres crisis successives d’una entitat i envergadura desconegudes fins ara: la pandèmia del covid-19, la invasió armada massiva d’Ucraïna per la Federació de Rússia i la guerra devastadora de Gaza que duu a terme Israel.

La Unió és un ens amb personalitat jurídica pròpia que en les competències que té atribuïdes actua en l’esfera internacional amb total independència dels Estats membres, però ho fa després que aquests hagin fixat les orientacions d’aquesta actuació a través del Consell Europeu.  Malgrat tots els emmarcaments, les limitacions i les reserves, que són molts, queda un marge d’actuació específica de la Unió amb una empremta singular.

Tots els principis i drets reconeguts en el TUE figuren confirmats a la Carta dels Drets Fonamentals de la Unió Europea, que té el mateix valor jurídic que els Tractats.

El TUE estableix quins principis han de guiar l’acció exterior de la Unió, i són d’una ambició, definida per la solidaritat, que no es troba «constitucionalitzada» en les regles de cap altre ens internacional, situant a la Unió en el deixant de les Nacions Unides, singularitat que convé recordar: «En les seves relacions amb la resta del món, la Unió afirmarà i promourà els seus valors i interessos i contribuirà a la protecció dels seus ciutadans. Contribuirà a la pau, la seguretat, el desenvolupament sostenible del planeta, la solidaritat i el respecte mutu entre els pobles, el comerç lliure i just, l’erradicació de la pobresa i la protecció dels drets humans, especialment els drets del nen, així com a l’estricte respecte i al desenvolupament del Dret internacional, en particular el respecte dels principis de la Carta de les Nacions Unides» (article 3-5).

Tots els principis i drets reconeguts en el TUE figuren confirmats a la Carta dels Drets Fonamentals de la Unió Europea, que té el mateix valor jurídic que els Tractats, les disposicions de la qual obliguen a les institucions, òrgans i organismes de la Unió, així com als Estats membres quan apliquin el Dret de la Unió.

Certament, aquests principis poden reduir-se a un enunciat formal: la Realpolitik en el món d’avui, sacsejat per enormes tensions a causa de (re)definicions geopolítiques, moviments geoestratègics d’abast global i, al fons, les conseqüències del canvi climàtic, amb freqüència força a pràctiques d’un cru egoisme d’ens, sigui estat o organització internacional.

 

Paraules directes i entenedores

Doncs bé, Josep Borrell en l’exercici de les funcions d’Alt Representant es pren de debò els principis que singularitzen a la Unió en el terreny internacional.  Això explica que a vegades la posició que defensa, expressada amb paraules directes, potser poc «diplomàtiques», però entenedores, resulti  incòmoda per a segons qui, fins i tot disruptiva en determinades situacions.

Durant la pandèmia, Borrell va sostenir que la resposta havia de ser a escala global: «si no la vencem a Àfrica seguirem igualment amenaçats», cosa que es va traduir en què la Unió fos el major donant de vacunes a països que no les podien adquirir a bastament per falta de recursos.

Borrell com a AR ha estat una figura clau en la contundent i robusta resposta d’Occident a l’agressió de Rússia a Ucraïna, que va qualificar de «crim de guerra massiu comès per les forces armades russes contra el poble ucraïnès», bo i aconseguint fixar un consens sense precedents en la política exterior comunitària i propiciant l’enderrocament de vells tabús com el de situar-se la Unió al marge dels conflictes armats. Ara la Unió, a més d’altres suports i ajudes directes, finança i coordina l’enviament d’armes a Ucraïna amb un objectiu de la màxima importància per a l’ordre internacional i per a la seguretat d’Europa: l’agressor no pot sortir-se amb la seva i quedar-se amb la víctima de l’agressió com a trofeu de guerra.

Com a AR, Borrell ha estat una figura clau en la contundent i robusta resposta d’Occident a l’agressió de Rússia a Ucraïna.

En la guerra de Gaza, ha denunciat la inhumana desproporció de la reacció d’Israel a la incursió terrorista de Hamàs del 7 d’octubre de 2023, bombardejant indiscriminadament localitats, campaments de refugiats i infraestructures vitals per a la supervivència de la població civil gaziana. Tota aquesta bàrbara violació del dret humanitari amb la pretesa justificació que els edificis destruïts, prop del 80% del parc residencial, eren llocs que servien d’amagatall als milicians de Hamàs.

Sobre la base de la facultat de proposar que el TUE reconeix a l’Alt Representant, Borrell ha presentat un pla de pau estructurat en 12 punts, que a més de suposar la fi de les hostilitats, s’assenta en la constitució efectiva d’un estat palestí viable, en el reconeixement de l’existència de l’Estat d’Israel i en la mútua seguretat d’israelians i palestins com a garantia de la pau i de l’estabilitat de la regió.

Borrell converteix els eixuts principis en sentit comú. A la repetida negativa de Benjamín Netanyahu a acceptar la solució dels dos estats, per tant, la creació i la viabilitat de l’Estat palestí, oposa: «Quines altres solucions tenen al cap? Obligar a tots els palestins a partir? Matar-los a tots?»; a l’evacuació que les forces armades israelianes urgeixen al més d’un milió de gazians atrapats al sud de Gaza després d’haver-hi estat empesos a cop de bomba i amb l’esquer que era una «zona segura», més la perfídia de saber que les fronteres d’Egipte romandrien tancades i barrades per als palestins, pregunta: «A on seran evacuats? A la Lluna?» Unes certes paraules tenen la força de sentenciar una situació fal·laç.

«Cal fer alguna cosa més que expressar preocupació» per les operacions d’Israel a Gaza,  «excessives» i «desproporcionades»: tallar l’aixeta dels subministraments de munició i de recanvis a l’exèrcit israelià. És el que Borrell hauria dit a Blinken, si li ha trucat recentment.

 

Testament estratègic

Borrell acaba el seu mandat amb la nova Comissió Europea que es constitueixi després de les eleccions europees de juny de 2024 i deixarà una política exterior més estructurada, més experimentada. La construcció europea avança maó a maó, allò construït queda, les idees sembrades tard o d’hora esdevenen maons.

En una compareixença davant el ple del Parlament Europeu al març de 2022, Borrell va anticipar el seu testament estratègic respecte a la Unió: «Assistim al naixement d’una Europa geopolítica cridada a exercir el seu “poder dur” en un món cada vegada més hostil. El soft power està molt bé, però no basta per a existir com a potència geopolítica». En aquesta línia, al març de 2022 va presentar, i va aconseguir-ne l’aprovació pel Consell, la Brúixola Estratègica, un pla en les quatre direccions –per això se’n diu brúixola– en les quals la Unió ha d’avançar: gestió de crisis, capacitat defensiva, resiliència i associació amb estats i altres organitzacions. A més a més, com a punt destacat i molt esperat, la creació d’una força de reacció ràpida de 5.000 efectius equipats.

El pròxim Alt Representant haurà de convertir aquest testament en maons. Ho podrà fer si el resultat de les eleccions europees de juny permet mantenir la majoria europeista en el Parlament Europeu, formada per democratacristians, liberals, verds i socialdemòcrates. En cas contrari, Josep Borrell haurà estat l’últim Alt Representant impulsor d’una política exterior de la Unió proveïda de principis, independent i amb un enfocament federalista de la construcció europea.