«Per a què serveixen les Nacions Unides? És la pregunta recurrent dels qui tenen un coneixement de l’Organització i saben que la seva missió és el manteniment de la pau i la seguretat internacionals, per això, que dues guerres obertes, la internacional de Rússia contra Ucraïna i la quasi civil d’Israel i Hamàs a la Franja de Gaza amb despietats i devastadors bombardejos d’objectius civils, no hagin estat impedides ni aturades per l’ONU els provoca inquietants dubtes sobre la utilitat de l’Organització, dubtes que comparteixen amplis sectors de l’opinió pública d’arreu. Oimés expressa el dubte en carn viva el crit punyent del gazià que un corresponsal de guerra ha gravat: “Ens assassinen! On són les Nacions Unides?”»
Certament, l’ONU va ser fundada el juny de 1945 amb la finalitat de prevenir les guerres i d’evitar una nova conflagració mundial, bo i constituint-se les grans potències vencedores del Reich alemany i del Japó imperial en els garants de la pau: «Si nosaltres ens posem d’acord i cooperem no hi haurà cap més guerra mundial». Hom atribueix la idea a l’idealisme del president Franklin Roosevelt.
Tanmateix, era una idea sensata en aquell context de desolació total entorn de la qual es concebé l’ONU, i els que de debò podien fer de «gendarmes de la pau», tot evitant d’enfrontar-se amb les armes, eren els Estats Units i la Unió Soviètica, amb l’afegiment (merescut) del Regne Unit, (generós) de França, que, si ja no eren veritables grans potències, conservaven extensos imperis colonials rics en matèries primeres, i de la Xina del Guomindang de Chiang Kai-sheek, tutelada pels Estats Units, per compensar-la de les enormes pèrdues causades per la terrible ocupació nipona.
Per garantir la pau, els «cinc» convingueren —en realitat Roosevelt, Stalin i Churchill ho decidiren a la Conferència de Ialta el febrer de 1945— que sols la unanimitat d’ells permetria adoptar les decisions relatives al manteniment de la pau, i si qualsevol d’ells no hi estava d’acord, no hi hauria decisió. No era un veto exprés, sinó un vot afirmatiu ineludible. El terme «veto» no figura enlloc. Va ser una subtilesa anglosaxona d’emmascarament d’un privilegi.
Aquella regla no gens democràtica en establir cinc vots qualificats i imprescindibles, plasmada a l’article 27-3 de la Carta de les Nacions Unides, encara és vigent setanta-vuit anys després en un món profundament transformat respecte al de 1945. Al compàs de la transformació també ha canviat la mateixa Organització que dels 51 Estats fundadors ha passat a 193 membres, més Ciutat del Vaticà, l’Autoritat Nacional Palestina i la Unió Europea, entitats amb l’estatut d’Observadors. Mai la humanitat no havia estat tant universalment representada com avui dia a través de les Nacions Unides.
Val a dir que la regla de la unanimitat forçosa de cinc membres originàriament privilegiats per motiu d’unes circumstàncies totalment superades ha funcionat en el sentit que no hi ha hagut la Tercera Guerra Mundial, la de la fi del món —els cinc disposen d’armes nuclears, també aquella Xina misèrrima de 1945—, però sí nombroses guerres entre «tercers», sovint aliats o protegits de l’un o de l’altre, que l’ONU només ha pogut parar en funció dels interessos divergents dels «cinc».
La impotència protectora
El Consell de Seguretat (CSNU), integrat per 15 membres d’ençà de l’ampliació de 1963 incloent-hi sempre els cinc permanents, té conferida la responsabilitat —principal, diu l’article 24 de la Carta, precisió que permet interpretar que també l’Assemblea General hi té una responsabilitat— de mantenir la pau i la seguretat internacionals.
Tots els Membres de les Nacions Unides, d’acord amb l’article 25, «convenen a acceptar i complir les decisions del Consell de Seguretat», que per al seu compliment, en cas de no ser respectades, prendrà mesures que poden incloure, segons l’article 41, «la interrupció completa o parcial de les relacions econòmiques i de les comunicacions ferroviàries, marítimes, aèries, postals, telegràfiques, radioelèctriques i d’altres mitjans de comunicació (avui Internet), com també la ruptura de relacions diplomàtiques». Déu n’hi do! Les sancions que, sense l’acord del CSNU, els Estats Units, la Unió Europea i altres Estats apliquen a Rússia per l’agressió a Ucraïna queden molt per sota de les que hauria d’haver acordat el CSNU, si a la decisió, previsiblement, no s’hi oposessin Rússia i la Xina.
Si aquelles mesures fossin inadequades —per insuficients— el CSNU «podrà emprendre, per mitjà de forces aèries, navals o terrestres —que posaran a la seva disposició els membres que voluntàriament s’ofereixin o que hi siguin requerits—, l’acció que jutgi necessària per mantenir o restablir la pau i la seguretat internacionals» (article 42).
Considerant-ho des de la perspectiva de la densa història de conflictes i profunds canvis geopolítics, entre els quals la descolonització gairebé completada —només resten 17 territoris no autònoms que, llevat del Sàhara Occidental, són illes petites i el singular Gibraltar— i la constitució d’un centenar llarg de nous Estats —alguns amb reivindicacions territorials, sempre una font de conflictes— resulta admirable l’ambició del propòsit convingut de forçar el manteniment o el restabliment de la pau. El cinisme amb què aquest propòsit és conculcat pels «cinc» que el conceberen té una explicació: estaven pensant sols en l’amenaça o el trencament de la pau per part de «tercers» Estats, als quals sí que estaven disposats a aplicar-los tan coercitives mesures.
PUBLICITAT
La regla de la unanimitat
Però, des que els Estats Units i l’URSS passaren de la «lluna de mel» de la camaraderia de la guerra a la confrontació de la Guerra Freda el règim de la unanimitat posà en evidència els seus límits i, paradoxalment, la seva utilitat, car no és aliè al fet que no hi hagué enfrontament armat entre l’URSS i els Estats Units, encara que sí per tercers interposats. La Guerra de Corea (1950-1953) encetà una sèrie de conflictes que arriba fins avui.
Van ser intocables segons quins «tercers» com si fossin els mateixos Estats Units i l’URSS, per exemple, Israel per als nord-americans o qualsevol dels Estats satèl·lits de l’Europa de l’Est per als soviètics. En certa manera, l’agressió de Rússia, successora de l’URSS, a Ucraïna és una aplicació d’aquell règim. Rússia sap que el Consell de Seguretat no adoptarà mesures coercitives contra ella i que pot prescindir de les resolucions de l’Assemblea General que no són vinculants i l’única coerció que comporten és d’ordre moral, soluble en justificacions de realpolitik. A més, pot al·legar que tampoc no les respecten els Estats Units, que han ignorat trenta resolucions de l’Assemblea General exigint la fi de l’embargament a Cuba, l’última el 2 de novembre de 2023 amb l’aclaparador i significatiu resultat de 187 vots a favor, 2 en contra, els Estats Units i Israel, i 1 abstenció, Ucraïna.
Ocasionalment, la unanimitat ha funcionat, fins i tot en conflictes amb implicació indirecta dels «cinc». Entre d’altres unanimitats, el 22 de novembre de 1967 el Consell de Seguretat adoptà la Resolució 242 (1382è sessió), exigint la retirada de les forces armades israelianes dels territoris ocupats durant la guerra dels Sis Dies (5-10 de juny de 1967, Egipte, Síria, Jordània i l’Iraq contra Israel) i «el reconeixement de la sobirania, la integritat territorial i la independència política de tots els Estats de la zona». Israel es va retirar de la Fraja de Gaza el 2005 tot mantenint l’ocupació dels Alts del Golan, però encara no ha estat reconegut per tots els Estats àrabs. Israel ha impedit, d’altra banda, la formació d’un Estat àrab-palestí, previst a la Resolució de l’Assemblea General, 181 (II) de 29/11/1947, de partició de Palestina en un Estat jueu i un Estat àrab.
(Hamàs amb la ràtzia criminal del 7 d’octubre de 2023, preveient que la brutal reacció d’Israel desbordaria la legítima defensa, commouria el món i obligaria els Estats àrabs a un (re) alineament amb els palestins, volia interferir les negociacions per al reconeixement d’Israel pel Regne d’Aràbia Saudita, que quan es produeixi tancarà l’expedient internacional d’un «Estat jueu».)
Una forma sinuosa d’unanimitat és l’abstenció dels membres permanents, que no es considera «veto». Per aquest subterfugi institucionalitzat, el Consell de Seguretat ha aprovat la Resolució 2712 (9479è sessió) de 15/11/2023 amb l’abstenció dels Estats Units, Rússia i el Regne Unit que obliga a «pauses humanitàries» «urgents i àmplies» durant prou temps per permetre l’accés d’ajuda humanitària a la Franja de Gaza. Si Israel incomplís la Resolució, el CSNU hauria d’adoptar les mesures coercitives de l’article 41 i, hipotèticament, les de l’article 42 que impliquen l’ús de la força armada, aleshores ni per abstenció hi hauria unanimitat.
La unanimitat també ha funcionat per a les Missions de Pau de l’ONU —els Cascos Blaus— que han de ser aprovades pel CSNU i que entre finalitzades i en curs han fet prop de vuitanta operacions d’interposició, dissuasió, separació, manteniment de l’statu quo, distribució d’ajuda humanitària o preparació de negociacions entre contendents de guerres civils i altres conflictes a zones d’Àfrica, d’Àsia i l’Orient Pròxim, d’Amèrica Central i el Carib i d’Europa a Xipre, Xipre del Nord, Geòrgia i durant les guerres de Iugoslàvia a Sèrbia, Kosovo, Bòsnia i Hercegovina, Croàcia i Macedònia del Nord.
Sense les Missions de Pau de l’ONU molts conflictes «menors» haurien empitjorat tant en el pla humanitari com de les implicacions internacionals. Aquesta utilitat de l’ONU consentida pels «cinc» no els exonera de crítica per la discrecionalitat de la unanimitat quan hi ha interessos seus en joc.
En el món de l’hegemonia econòmica, tecnològica i cultural dels Estats Units al llarg de dècades, l’URSS per ocultar la seva feblesa, malgrat el seu enorme arsenal nuclear, i per protegir-se es refugià en l’ONU, de la qual fou una acèrrima defensora, cosa que no va ser obstacle per a les intervencions armades a Hongria (1956) i Txecoslovàquia (1968), i en la garantia del seu dret a la unanimitat. Rússia ha tingut la mateixa reacció. El seu imprescindible vot afirmatiu al Consell de Seguretat li ha permès eludir mesures coercitives per les intervencions armades a Txetxènia, Geòrgia, Moldàvia, Síria i Ucraïna, que d’haver estat adoptades haurien empès el món al precipici, car no és imaginable que Rússia, superpotència nuclear, les haguera tolerat.
És així com la impotència de l’ONU per imposar decisions als «cinc» ha esdevingut una forma de seguretat (i d’impunitat) sabent els «cinc» que no seran portats a situacions extremes de les que l’única sortida seria la guerra, per tant, d’utilitat per a la pau, reconèixer-ho és realpolitik.
Mai no hi havia hagut una representació tan universal de la humanitat i alhora tan fructífera.
Probablement, la impotència mostrada en el propòsit de mantenir la pau i la seguretat internacionals, el primer dels propòsits del primer article de la Carta, haurà impulsat (com una mena de reequilibri) la realització de l’altre propòsit cabdal: «la cooperació internacional en la solució dels problemes internacionals de caràcter econòmic, social, cultural o humanitari».
Al voltant de l’ONU orbiten 15 Organismes internacionals especialitzats, alguns de sigles popularitzades: l’OMS, l’UNESCO, la FAO, l’OIT, l’FMI, que són autònoms però vinculats a l’Organització (articles 57 i 63 de la Carta), que els coordina i els pot proposar actuacions per a l’assoliment dels objectius de la cooperació internacional. Amb altres Organitzacions Internacionals no vinculades, l’ONU hi té acords amb semblant finalitat, com ara amb l’Organització de l’Energia Atòmica (OIEA), que ofereix als seus 146 Membres serveis en matèria de transferència tecnològica, seguretat nuclear i No Proliferació de les armes nuclears.
A les agències especialitzades i les organitzacions concertades s’afegeixen els Programes, entre d’altres, per al desenvolupament (PNUD), present a 170 països i territoris per treballar en l’erradicació de la pobresa, per al medi ambient (PNUMA) del qual és la veu al món, per a la distribució d’aliments (PMA), que cada any alimenta uns 100 milions de persones de 88 països i que el 2020 va rebre el Premi Nobel de la Pau, per als assentaments (ONU-HÁBITAT), que promou pobles i ciutats socialment i ambientalment sostenibles, o el Fons per a la infància (UNICEF) que treballa a 190 països i territoris per a la protecció del nen.
Sense oblidar les aportacions que l’ONU ha fet a la definició i protecció dels drets humans, començant per la Declaració Universal de Drets Humans, adoptada i proclamada per l’Assemblea General el 10 de desembre de 1948, que ha inspirat unes quantes constitucions (l’espanyola) i declaracions regionals sobre llibertats i drets fonamentals (les del Consell d’Europa i la Unió Europea), així com la creació per l’Assemblea General (Resolució 64/289 de 2010) de l’Entitat ONU DONES, dedicada a promoure la igualtat de gènere i l’apoderament de les dones.
Els processos de descolonització que han caracteritzat la segona meitat del segle XX capgirant la percepció d’altres cultures, la geopolítica i la geoestratègia mundials no haurien estat possibles, o s’haurien dut a terme d’una manera caòtica i violenta la major part, sense el concurs de les Nacions Unides que hi aportaren el marc doctrinal i normatiu de l’autodeterminació dels pobles colonials.
Finalment, l’ONU té la Cort Internacional de Justícia com a òrgan judicial principal (articles 92 a 96 de la Carta), competent per investigar i jutjar individus presumptament culpables de crims de genocidi, crims de guerra, crims de lesa humanitat i el crim d’agressió, però és una jurisdicció complementària de les jurisdiccions penals nacionals, de manera que la seva eficàcia resulta limitada. Ara bé, aquesta limitació no opera si la denúncia és formulada davant la Cort pel Consell de Seguretat, no cal dir que amb la unanimitat dels «cinc», la qual cosa invalida, inevitablement, la competència automàtica i explica per què nacionals de Rússia, Vladímir Putin, i d’Israel, Binyamin Netanyahu, encara no han estat imputats pels bombardejos criminals de poblacions civils com a últims responsables de la cadena de comandament.
El sistema de les Nacions Unides ha canviat el món.
Tot plegat constitueix un sistema global d’una universalitat i eficàcia (plena o relativa, segons les matèries) única en la història de la humanitat sense el qual el món seria més insolidari, més pobre, més injust, més inhumà, més endarrerit, més caòtic i, també, més insegur. És una resposta prou convincent a l’interrogant «per a què serveixen les Nacions Unides?».
Si l’ONU no hagués existit, el món seria molt diferent, probablement no gens millor ni més pacífic. Aquesta intuïda certesa no consolarà la desesperació del gazià que, sota les bombes israelianes, es pregunta «on són les Nacions Unides?» Són arreu del planeta, però no on ell les necessita. La responsabilitat d’aquesta absència no és imputable a l’Organització en si mateixa, sinó als Estats que en són Membres —als uns més que als altres— i a la incompleta evolució de la societat internacional per (encara) una insuficient consciència universal del destí comú de la humanitat; tenir-ho present és realpolitik.
Com posar remei a la impotència estatutària de l’ONU i millorar-ne virtuts i eficàcia? Es parla sovint d’una ampliació del CSNU per a la inclusió a l’exclusiu club dels permanents als vençuts d’antany, Alemanya i el Japó, potències econòmiques, més l’Índia, Brasil i Sud-àfrica, potències emergents, bo i (re)configurant la regla de la unanimitat que la conservarien els «cinc» vells permanents per als afers relatius a la seguretat i s’establiria una majoria qualificada que hauria de comprendre, necessàriament, el vot dels «cinc» nous permanents per a les qüestions relatives a la cooperació internacional. Seria un embrió de govern mundial amb el rivet «autocràtic» de les unanimitats.
Sens dubte que el remei ideal seria l’ampliació del CSNU sense drets de «veto» de ningú i la presa de decisions per majoria simple o qualificada segons les matèries, però és de realpolitik saber que això serà inassolible si més no durant les properes dècades.
La Carta ja s’ha modificat el 1963, 1965 i 1973 per a les no gens banals qüestions de procediment i l’ampliació de la composició d’òrgans sempre amb la unanimitat dels «cinc» permanents (articles 108 i 109). Per tant, qualsevulla revisió haurà de respectar el seu vell privilegi de la unanimitat, és impensable que hi renunciïn. El crit punyent d’un «gazià» d’altres llocs se sentirà encara moltes vegades.
